来源：赫兰德咨询
2023年中央政治局召开经济工作会议，将“平急两用”公共基础设施建设列入三大工程，提出了在超大特大城市积极推进城中村改造及“平急两用”公共基础设施建设的要求。此项举措既能够促进城市转变发展方式，提升城市品质和功能，又能够增强大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，更好地统筹发展和安全。同时，“平急两用”作为中央规划、多部委协同的项目，成为稳投资的关键之一，也成为经济发展新赛道和新的增长极。“平急两用”建设为什么要建、谁来建、怎么建、有哪些政策支持、各地进展情况、如何策划“平急两用”项目，成为各方关注的重点内容。
什么是“平急两用”
“平急两用”公共基础设施兼具经济效益和社会效益，将平时使用和应急使用有机结合，从而打造一个既具备日常运营功能、又具备应急响应能力的基础设施系统。在满足平时使用功能前提下，出现紧急情况时，对建筑布局、机电设备、结构构件等主体部分不做较大变动，仅对局部空间、人员流线、设备运行方式、管控措施等方面做适当调整、补充和改造，即可满足应急功能要求。
目前，各地“平急两用”设施的“平”时用途大多与传统公共基础设施相近，如公园、体育场馆、宾馆酒店等，“急”时则可满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况发生后的应急隔离、临时安置、物资保障等需求。
为什么建“平急两用”
“平急两用”是城市规划建设管理理念的升级和转型，推进“平急两用”设施建设，对城市应急建设有补足短板的作用，涵盖了文旅、酒店民宿、公共卫生、城郊大仓物流、应急避灾等，分别对应文化旅游业、住宿业、医疗行业、仓储物流业、水利环境与公共设施管理行业等领域，本身也酝酿着大量的投资需求和消费需求，对经济活动有繁荣作用，由于其规模较大、使用效益管护的成本较高，这也为社会筹集资本参与城市更新、乡村振兴和产业投资提供了一些帮助。
谁来建“平急两用”
“平急两用”公共基础设施建设项目由发改委组织牵头、推动项目建设，立项阶段审核通过后（一般是省级审核备案）纳入项目清单。
社会资本想要参与“平急两用”项目有两种途径，第一，部分省市陆续推出“平急两用”项目清单，社会资本可以通过政府招商引资参与；第二，存量或新建项目，可以向地方政府申请纳入“平急两用”项目清单。
怎么建“平急两用”
国家发展改革委要求，在“平急两用”公共基础设施建设中，超大特大城市要发挥引领示范作用，创造更多可复制、可推广的典型经验。目前，一些地方在总结工程实践经验的基础上，出台了相关技术指引文件或设计、建设标准。
表1 部分“平急两用”技术指引
“平急两用”钱从哪来
目前，“平急两用”类的项目资金来源主要为发债与银行贷款，所发行债券为交易所设立的特定品种标识资产支持证券产品。银行贷款当前给予信贷支持的主要为政策银行 大型国有商业银行。武汉市首批“平急两用”公共基础设施建设项目推介会中，涉及的金融主体为“6家银行”。未来，预计金融机构将加大对“平急两用”公共基础设施建设的信贷投放力度。此外，2023年四季度，中央财政增发了1万亿元国债，支持“平急两用”设施建设。
“平急两用”政策支持
“平急两用”项目作为国家战略工程，纳入项目清单的“平急两用”项目，可以在专项资金、税收、融资等方面享受相应的优惠政策。
1
奖补
基础设施建设奖补资金、中央和地方配套“平急两用”相关补助资金等。
2
税收
目前多数地方政府按照招商引资政策给予优惠，通常是“三免两减半”，即项目落地前三年相关税收免征，第四、五年减半收取，一定程度减轻了参与企业的运营压力。
3
融资
新建“平急两用”基础设施建设项目，或被纳入“平急两用”清单的项目，可以争取金融机构的融资支持。例如在发债过程中，交易所设立特定品种标识资产支持证券产品，其他渠道发债也有类似的特殊通道，在审批流程和时限等方面优于一般项目发债。
各地探索及案例
目前，已有多个省市通过召开工作推进会、现状情况摸底、编制工作方案或技术文件、储备工程项目等工作，落实“平急两用”公共基础设施建设任务。
北京
将编制“北京市韧性城市专项规划”，同时，围绕旅游居住设施、医疗应急服务、物流枢纽、高速公路服务区旅居以及多功能公共服务设施等5类设施，谋划建设一批“平急两用”项目，做好应急能力储备。
北京平谷区先行示范区率先探索，积极创建国家“平急两用”发展先行区，率先打造一批“平急两用”公共基础设施建设样板。目前已经有5个应用场景的探索，围绕“吃”，平谷区打造“平急两用”农副产品保供基地；围绕“住”，打造“平急两用”旅游居住设施；围绕“行”，打造“平急两用”承平高速金海湖服务区；围绕“医”，打造“平急两用”医疗体系；围绕“集中承载”，打造“平急两用”乡村振兴金海湖核心区。
平谷区“平急两用”项目吸引多家银行研究金融创新产品，给予低成本、长周期的金融支持，目前农发行、国开行已经对南山村新型乡村社区项目给予了用款授信，农业银行、中国银行、建设银行等商业银行已对平谷区的农业高科技、物流仓储等“平急两用”项目给予了优惠贷款。
图1 平谷区“平急两用”新型乡村社区
深圳
2023年7月，深圳市印发了《深圳市应急疏散救援空间规划 (2021-2035 年)》，该规划基于深圳小地盘、高密度、超大型沿海城市特点，全面分析城市可能面临的自然灾害、事故灾难和公共卫生、社会安全等突发事件风险，并借鉴国内外先进城市经验，强化空间资源的功能复合和整合利用，构建由应急避难场所、应急救援设施、应急医疗卫生设施、应急物资储备与配送设施、战略预留应急用地和应急交通设施组成的“5 1”分级分类应急疏散救援空间体系，确定以上各类设施的空间布局、规划指引并提出近期建设、机制完善等行动计划。规划的编制印发标志着深圳市持续推动公共安全治理模式向事前预防转型、加快打造国际一流安全韧性发展示范城市又迈出了坚实的一步。
杭州
2023年9月，杭州发布《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》，首批共87个项目，投资金额超400亿元，全部围绕老百姓最关心的“医、食、住、行”4个方面展开，并计划于2024年开工建设。11月，杭州市城乡建设委员会印发《杭州市旅游居住建筑“平急两用”设计指南（试行）》《杭州市医疗应急服务点“平急两用”设计指南（试行）》《杭州市城郊大仓基地“平急两用”设计指南（试行）》，为全市“平急两用”项目建设提供切实可行的技术支撑。
成都
成都市新都区采取“留、拓、转”方式，积极探索后疫情时期疫情防控基础设施功能的拓展转变和重塑，相关经验获得国家发展改革委肯定并在全国“平急两用”设施建设调研暨现场会进行经验分享。
成都天府国际空港综合保税区项目是四川省、成都市重点项目之一，由成都天府国际空港产城投资运营有限公司投建，总投资约52.5亿元，其中项目一期（首开区及冷链物流中心）总投资约16.47亿元，将建成生鲜冷链物流中心和符合GSP标准的医药冷链物流中心，“平时”服务城市的进口食材和GSP医药仓储中转，“急时”可快速改造为医药类应急物资和肉类应急仓储中转。成功获得国家开发银行四川省分行2.9亿元授信。
图2 成都天府国际空港综合保税区项目
济南
山东省济南市也提出了按照“平急结合”、功能转换的原则设计租赁型公寓等居住设施，济南泉城驿站项目即是其中之一，该项目总建筑面积13.4万平方米，包含1栋综合服务楼、6栋公寓楼及若干配套用房，公寓总计2021间。在重大公共突发事件期间，该项目可作为独立的应急场所使用，具有完备的应急管理预案，可满足自然灾害等突发情况下进行救援物资储备、临时安置等需求。平时作为租赁型公寓、养老机构、酒店和社区服务中心等公共服务设施使用，满足济南市青年人才、外来务工人员的公寓租赁需求以及集中养老等需求。
宁波
海曙区WCH-04-d1-1地块保障性租赁住房项目（健康驿站）是浙江省宁波市首个“平急两用”公共基础设施类的保障性租赁住房项目，已经完成主体结构施工，进入装修阶段。项目建成后可提供房源1611套（间），解决3000余位居民的安居问题。项目“急时”为健康驿站，平时为保障性租赁住房，未来将打造成一个居住环境优美、生活配套设施齐全的租赁住房小区。为解决居民子女的入学需求，该小区还将配建一所幼儿园。
策划要点
项目审核和前期谋划上，要求在每个项目均要制定切实可行的平急转换方案，满足“平转急”和“急转平”双向转换需求，实现在紧急情况下，仅做人员流线、设备运行方式、管控措施等方面调整，即可在规定时间内实现平急转换，确保项目在“急时”真正用得上。
在策划方面，需充分挖掘项目公共价值，主动对接乡村振兴、物流商贸基地、医疗设施和保障性租赁住房等领域，从存量资源盘活、土地政策支持、资源筹集、产业联动、资金投入等多方面入手，确保“平急两用”公共基础设施的有效建设和运用。
表2 部分行业“平急两用”功能转换
