人是安全生产中最关键、最核心的因素，渔业船员的职业技能和安全意识直接关系到渔船安全航行和生产，其依法持证上船是渔船安全最根本的人力保障。农业农村部印发的《渔业船舶重大事故隐患判定标准（试行）》中，明确将“职务船员不能满足最低配员标准”列为渔业船舶重大事故隐患范围，各地也陆续将“提高渔业船员持证率”作为渔业安全整治提升的一项重要抓手乃至考核指标。本文围绕“提高渔业船员持证率”过程中的误区展开探讨，以期为推动该项工作开展提供一些思路。
本文发表于《中国水产》杂志2022年第5期，如需转载，请注明转载自“中国水产”微信公众号（ID：fishery1958）。
一、研究背景
（一）渔业船员实行持证上岗是法律法规的要求
《中华人民共和国海上交通安全法》第十三条规定，“中国籍船员和海上设施上的工作人员应当接受海上交通安全以及相应岗位的专业教育、培训。中国籍船员应当依照有关船员管理的法律、行政法规的规定向海事管理机构申请取得船员适任证书。”
《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第十四条规定，“渔业船舶的船长、轮机长、驾驶员、轮机员、电机员、无线电报务员、话务员，必须经渔政渔港监督管理机关考核合格，取得职务证书，其他人员应当经过相应的专业训练。”
《中华人民共和国渔业船员管理办法》（以下简称“《管理办法》”）第四条规定，“渔业船员实行持证上岗制度。渔业船员应当按照本办法的规定接受培训，经考试或考核合格、取得相应的渔业船员证书后，方可在渔业船舶上工作。”
（二）持证渔业船员紧缺已成为影响渔业安全生产的重要因素
近年来，由于沿海经济较发达地区人员就业选择面更广，对生产生活条件的要求提高，当地劳动力普遍不愿从事风险系数较高、劳动强度较大的海洋捕捞行业，造成了海洋捕捞劳动力急缺，高等级职务船员成为抢手的“香饽饽”，一些渔船甚至在出海前连普通船员都无法配齐。船东为确保渔船能正常出海作业，往往许诺到船上工作的船员包吃住、包路费、包培训，此外还有高福利。
相对丰厚的薪酬待遇吸引了内陆地区非渔业农村劳动力大量涌入，他们文化水平普遍不高，且缺少必要课时的专业技能培训，一部分人没有能力通过渔业船员理论及实操考试取得船员证书，海洋渔船工作经验较为缺乏，对海洋渔业生产风险没有足够的了解，就随船出海生产，这些都成为严重影响渔业安全生产的重要因素。
（三）部分主管部门对“渔业船员持证率”理解仍存在误区
部分渔业主管部门片面地认为，针对渔业船员持证率低的现象，只要加大渔业船员培训考试和发证，就能提高渔船持证率，因此给各级渔港监督机构的船员管理部门制定培训指标，下达发证任务。强有力的考核指标确实对加强渔业船员培训考试有一定的推动作用，但却属于“头痛医头、脚痛医脚”、治标不治本的应对措施。
“渔业船员持证率”应该是一个动态的单船个性化指标，即在某个时间、某个区域范围内，渔船上符合任职条件且持有效证件的渔业船员占全部实际在船工作船员的比例。这个数据不是通过简单地将渔业船员管理系统统计的人数与本地区渔船实际所需渔业船员人数比对而来的，因为渔业船员就业具有很大的流动性，而且中国渔业船员管理系统并未将证书过期的、人员失踪死亡或是受伤失去劳动能力的渔业船员剔除在外，通过渔船进出港报告系统也不能上报船员的详情统计，因此“人证不符”（进出港报告的船员和实际上船人员不符）的情况在全国沿海渔船上普遍存在。
宏观整体的“渔业船员持证率”水平，应该是在确保纳入统计的渔业船员与实际上船工作的船员完全一致的基础上进行检查评估得到的结果，比如通过海上渔船日常安全检查、渔船进出港或进出闸前的船员持证专项检查以及有条件地区的渔业船员持证情况海上监控信息核对等途径评估后得到的结果。
二、制约“渔业船员持证率”提高的因素
（一）渔船更新改造的影响
自2012年开始，国家安排资金用于海洋渔船更新改造，使其具备到较远海域作业的能力。对符合更新改造条件的渔船，中央投资按每艘船总投资的30%上限补助，且原则上不超过渔船投资补助上限。渔船更新改造坚持渔民自愿的原则，重点更新淘汰高耗能老旧船。将渔船更新改造与区域经济社会发展和海洋渔业生产方式转型相结合，渔民实行渔船更新改造的积极性被充分调动，渔船“小改大”“木改钢”已蔚然成风，在改良渔船技术装备、提高渔船安全性能、改善渔民工作生活环境等诸多方面起到了积极作用。但与此同时，随着渔船更新改造项目的持续实施，渔船的主尺度和主机功率都比原渔船有了较大提高，原先适任的职务船员便不满足现有渔船的任职需要，适任职务船员出现缺失。
（二）渔业职务船员任职资历的限制
根据前《管理办法》中职务晋升的有关规定，申报高等级的职务船员考试需具备担任低一等级职务船员满24个月的任职资历。如果严格按规定执行，一名船员从参加海洋基本安全技能培训取得普通渔业船员证书之日起计算，最快也要8年才能取得一级船长或轮机长证书。相对于渔船船舶驾驶和轮机管理岗位实际所需的技能和经验，这一任职资历要求明显过长，严重影响到职务船员晋升速度，在一定程度上造成了职务船员尤其是高等级职务船员紧缺的情形，也客观上限制了较高素质劳动力在渔业船员岗位的职业发展。2022年3月，农业农村部印发《关于做好渔业职务船员考试考核有关工作的通知》，对渔业职务船员证书考试考核资历条件进行了调整，正是对这一情况的处置和应对。
（三）渔业从业人员文化水平整体偏低
从发展阶段看，我国海洋渔业绝大多数属“生计渔业”的范畴。个体渔业初期，渔民靠个人积累或多人众筹建造一艘渔船，出海捕鱼获得水产品，再通过商品交换，维持基本生活需求和渔业持续生产需要。这些渔民有十几年甚至几十年的从业经历，具有丰富的渔船操控和捕捞经验，但大多数文化水平很低，难以通过职务取得或晋升所必须通过的理论考试。近年来，虽然内陆地区劳动力大量涌入渔业船员行业，但这部分群体文化程度仍较低，并没有改变从业人员文化水平整体偏低的现状，取得渔业职务船员证书还是有一定难度。
（四）渔业船员培训能力的限制
如果说，我国渔业是“生计渔业”，那么渔业船员培训机构除公立高校外，绝大多数都是“生计机构”，他们的规模普遍偏小，培训场地、师资力量和设施设备尚不能满足培训业务高峰的需求。一是渔民本身就属于低收入的弱势群体，向他们收取很高的学费，不合理也不现实；二是因渔业资源逐渐萎缩，渔业捕捞行业也呈现整体下降趋势，渔业船员培训的人数并不像商船船员增幅那么明显；三是渔民培训在时间上有较强周期性，基本集中在夏天伏季休渔期间以及春节渔船停港期间的少数几个月，而扣除渔船整修、出海网具准备等方面的时间，真正用于船员培训的时间更短。船员培训学员少、收费低，降低了渔业船员培训机构投入资金和师资、设备的积极性，开展渔业船员培训难上加难。
（五）新冠疫情防控要求的限制
自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，我国实行了严格的疫情防控制度。因疫情防控要求，很多渔业船员培训活动也不得不延期、中止或者是大幅限制培训场次和人数。
（六）渔业船员持证检查执法及处罚偏弱
渔业船员持证检查执法应该在渔船海上航行或作业期间。但是渔政执法“重资源轻安全”的情况依然部分存在，渔政执法力量偏薄弱的情况尚未改变，部分地区机构改革导致渔政执法队伍、执法船艇分流到其他部门，变得更加稀缺。渔港监督人员只能在渔船进港后进行船员持证检查，上船人员和持证人员“人证一致”的真实性很难追溯。
三、下阶段的工作思路和建议（一）深化渔业船员考试管理改革
充分发挥考试“指挥棒”作用，深入开展渔业船员考试管理改革，改革的目的就是降低理论考试难度，注重实操技能，简化考试程序，方便渔民考证。一是高度重视考试“智库”建设，发挥船员考试专家委员会作用，重新修订渔业船员考试大纲和考试题库；二是加强考官和评估员队伍专业化建设，建立考官和评估员工作激励机制，为做强船员考试管理建立好人才储备；三是在加强渔业船员任职资历监管的前提下，贯彻落实渔业职务船员证书考试考核申请资历条件调整相关工作，优化考试模式，推动开发考试系统，以“一个系统”实现理论考试无纸化；四是出台实操考试科目设置和评估标准，以“一套标准”推行实操考试标准化，明确实操考试必考、抽考项目必须全部通过。根据渔船航行作业实际技能需求，降低现有理论考试难度，提升实操考试成绩比重，实行理论考试“一张试卷”，在总题量不变的前提下，根据不同等级职级考试要求，由无纸化考试系统根据比例自动赋题组卷，理论考试和实操考试的成绩按照4：6或3：7的比例加权记分。
（二）深化渔业船员培训管理改革
完善培训机构管理机制体制顶层设计。制定渔业船员培训机构培训标准；优化渔业船员培训管理模式，探索建立船员持证后技能知识更新、定期安全教育、安全应急演练等继续培训管理制度，充分压实船东、渔船服务组织主体责任，实现如实记载渔业船员的任职履历和培训情况；依据新的考试大纲，重新编写渔业船员培训教材和线上培训网课视频；进一步革新培训方式，全面推行渔业船员理论知识线上培训，全面提升培训效率和培训效果；鼓励校企合作办学，坚持将渔业船员培训教育与乡村振兴相融合，从经济欠发达地区吸收富余劳动力开展海洋渔业船员职业培训，补贴培训鼓励内地“长江退捕”渔民转向海洋渔业生产。
（三）深化渔业船员监督管理改革
依据农业农村部相关文件精神，保障渔业行政执法队伍，加大渔政执法力量的投入，强化渔业船员持证海上专项检查；开展渔业船员证照电子化建设，推动渔业船员证书全国一网通办和电子证照，将人脸识别系统和电子证照系统实现数据对接，电子证照信息与进出港报告系统、渔业船员违规记分系统、渔业船员解任职系统、渔业互助保险系统等系统实现数据对接；探索实现船员证书资历电子化记录，借助进出港报告系统人脸识别功能自动记录渔业船员任职信息，渔业船员管理系统自动记载培训经历。
四、结语提高渔业船员持证率是一项系统工程，需渔业船员培训管理、考试管理、监督管理、服务管理等诸多方面齐心发力、多管齐下，方能奏效。应当切实改善渔船生产生活条件，开展渔船生活条件更新改造工程，大力淘汰落后生产方式，鼓励推广新型渔捞设备；还应当大力推进渔业船员骨干人才培养，以“长江退捕”渔民为重点，组织初中以上文化、40岁以下渔业船员公费进入大专院校学习；将内陆劳动力转移到海洋渔业生产，做成沿海省份与内陆省份对接的乡村振兴项目，利用相关资金开展系统性培训和成规模就业，切实做好劳动保障服务；进一步改革船员考试培训方式，适当缩短资历要求，侧重实操技能，加快优秀职务船员晋升速度。努力将渔业船员职业，打造成劳动保障坚实、劳动环境优良、培训服务到位、职业发展良好的高吸引力职业，在根本上推动我国渔业船员综合业务素质和整体持证水平的全面提高。
作者：姚宏伟1、顾蕾磊2
作者单位：1. 江苏渔港监督局 2. 南通市农业综合行政执法支队
来源：《中国水产》
