【导读】本文节选自美国国防分析研究所发布的同名报告。报告认为，美国导弹防御局快速开发与部署初始能力的方法途径，在促进业已部署的反导系统及其后续采办、保障的计划与准备方面表现得一直不是很成功。可以说，在当前的运作模式下，导弹防御局扮演研发、测试与评估、采办、试验、初始装备与维护保养的“保姆式”角色，而那些最终需要承担起弹道导弹防御系统（BMDS）操作与维护职责的有关军事部门，在参与程度上却表现不足。这势必制约美国反导系统作战能力的生成。在此背景下，受美国国防部的委托，美国国防分析研究所（IDA）对导弹防御局（MDA）的任务、角色与结构进行了独立研究，并为其长期发展提供了许多有价值的建议。
导弹防御局的任务、角色与结构
任务
在过去25年中，导弹防御项目的任务经历了数次变化。依次为：（1）一个旨在确定弹道导弹防御可行性的技术项目；（2）一个旨在为美国提供弹道导弹防护的技术研发项目；（3）一个名为“美国防御有限攻击全球保护系统”（GPALS）的项目，以保护美国、美国盟友与伙伴国家免遭有限弹道导弹的攻击；（4）一个战区防御项目，旨在防御中、近程弹道导弹的袭击，并挫败某些流氓国家潜在的少量远程导弹攻击；（5）当前宽泛的一体化项目，旨在将与弹道导弹相关的拦截器、指挥控制、战场管理与通信（C2BMC）能力集成在一起。
2002年1月，导弹防御局（MDA）正式组建，负责集中领导与管理弹道导弹防御系统（BMDS）研发与集成（即将相关的拦截器、指挥控制、战场管理与通信能力集成起来）工作。从更宽泛的意义上看，导弹防御局就是要开发一套系统，能够保护美国、美军部队、美国盟友与伙伴国家免遭各种射程、处于不同飞行阶段的弹道导弹的攻击。正是从这个角度出发，2004年10月9日《国防部指令5134.9》将导弹防御局的任务描述为以下4点：
•保卫美国、美国军队、盟友及伙伴国家免遭各种飞行高度、各种射程的弹道导弹的攻击与伤害；
•开发与部署一个多层次弹道导弹防御系统（BMDS）；
•促进弹道导弹防御系统各要素尽快落地部署；
•通过不断植入新技术，稳步提高弹道导弹防御系统的作战效能。
在弹道导弹防御系统发展过程中，应持续注重提高传感器、拦截系统、指挥控制、作战管理等方面的能力。很显然，如果偏重于部署当前的反导能力，那么就会对反导系统的进一步研发、试验与评估（RDT&E）工作带来负面影响，不利于提升反导系统应对未来各种威胁的能力提升。换言之，应当把握部署当前能力和投资建设未来能力之间的适当平衡。
导弹防御局的角色与职权
为发展未来弹道导弹防御能力，导弹防御局的研发、试验与评估（RDT&E）工作至关重要。随后反导系统的列装、操作与保障是顺理成章的事情，相对而言并不复杂。
当前，导弹防御局（MDA）局长共担负三类角色，即国防部门领导、采办执行官和弹道导弹防御系统（BMDS）项目经理。
1. 导弹防御局局长
可以说，当前这种旨在快速发展与部署初始弹道导弹防御系统（BMDS）能力的方法，并不利于列装后系统的操作、运行及保障工作。作为集弹道导弹防御系统研发/试验与评估（RDT&E）、采办、测试、初始部署与操作于一体的单位，导弹防御局与那些负责系统操作和保障的有关军事部门协调联系很少。在这种制度安排下，很难将相关军种的观点或意见集成至弹道导弹防御系统研发中，同时弹道导弹防御系统相关问题也很难及时反应至有关军种。例如，负责某型弹道导弹防御系统研发与部署的项目办公室，隶属于导弹防御局（MDA），直接向导弹防御项目总师（Executive Officer）负责；有关军种却很难参与进来。弹道导弹防御系统的操作与保障活动也由导弹防御局资助，主要由合同商负责承担，与有关军种的关系也很小。唯一的例外是宙斯盾“标准-3”反导系统和“爱国者”反导系统——这两类系统不仅担负核心的军种使命，而且具有导弹防御的功能。
2. 采办主任
2002年，美国国防部长和主管采办、技术与后勤的国防部副部长（USD(AT&L)）赋予导弹防御局在里程碑C之前独立于联合能力一体化开发系统（JCIDS）需求程序和国防部5000（DoD5000）系列采办指南之外的基于能力采办的灵活性。而实际上，并未真正推行按照该指示确定里程碑C的程序——尽管某些项目已经达到里程碑C阶段。例如，按照国防部5000系列标准，“萨德”（THAAD）反导系统等项目已经达到可以全速生产的阶段；而海基X波段雷达（SBX）即将接近项目完成阶段，但不满足里程碑C的正常需求。
尽管弹道导弹防御系统（BMDS）没有遵循传统联合能力一体化开发系统（JCIDS）需求生成程序以及《参谋长联席会议主席第3170号指南》（Chairman of the Joint Chiefs of Staff Instruction 3170）中所规定的联合需求审查委员会（JROC）批准程序，导弹防御局的采办执行程序也不断演化。当前导弹防御局用到的基于能力的方法，不仅有助于促进能力的稳步提升，而且有利于确定能力增量式发展的标准。为保证后续部署的反导能力能够满足要求，最终用户（译注：指部队）应当全程参与采办过程。
3. 弹道导弹防御系统（BMDS）项目经理
根据导弹防御局有关文件，导弹防御局局长通过企业级管理结构控制弹道导弹防御系统的发展。该企业级管理结构有助于促进各反导系统工作之间的交流协作，有助于因应各种内部、外部的变化而及时做出合理决策。
导弹防御局局长的主要职责包括：根据主管采办、技术与后勤的国防部副部长（USD(AT&L)）有关采办政策指导，为导弹防御局项目制定采办政策；决定是否开始或终止有关项目；进行资源选择；签署或授予合同；分析反导系统的性能；推进经济负担得起的有关交易；适时向上级（译注：主要指国防部长以及主管采办、技术与后勤的国防部副部长）报告项目进展。
组织结构
从组织结构看，导弹防御局（MDA）包括若干职能管理者、项目管理者、知识中心经理以及两个国家小组。下面分别介绍这些角色的职责：
1. 职能管理者
职能管理者主要指负责作战、工程、采办管理、先进技术、测试/集成与列装、国际事务的副职。他们在各自领域实行对弹道导弹防御系统（BMDS）有关事务的领导工作。此外，职能性管理者还负责：
•为项目经理提供训练有素的合格的人才；
•与国防部（DoD）有关人士、联邦政府资助的研发中心（FFRDC）、有关大学与企业洽商有关事务；
•担负人才招聘与录用职责，对各个岗位的人员进行年度评估；
•监督各有关部门的职业发展；
•开发有关协议备忘录（MOA），根据需要为各自功能领域提供支持；
•与项目主管、项目经理进行协作，确定合适的保障与资金支持级别。
2. 项目管理者
项目管理者专注于各自项目的执行；每个反导武器系统各对应于一个项目经理。另外，对于每个反导武器系统而言，相应军种也设有专门的办公室。当前，导弹防御局项目经理与相应军种设立的专门的办公室，通过面向有关反导武器系统的协议备忘录进行有效协作。可以说，将相应军种设立的专门的办公室融入联合项目办公室（JPO），有助于促进导弹防御局与有关军种协调，有助于促进导弹防御局将有关职权在适当的时候移交有关军种。
3.知识中心经理
知识中心经理的主要职责为：在导弹防御局（MDA）范围内传播已获取的知识与经验；对反导系统面临的问题进行快速应对；维持对导弹防御局内、外部有关技术发展信息的跟踪；辅助对导弹防御局工作人员进行培训。
4.国家小组
导弹防御局（MDA）创建了两个国家级小组，以分别在系统工程与C2BMC（即指挥控制、战场管理与通信）两个重要领域，提供技术监督、技术专业知识以及技术协作。这两个国家级小组与军工企业联系紧密，包括波音公司、洛克希德·马丁（Lockheed Martin）公司、诺斯洛普·格鲁曼（Northrop Grumman）公司、通用动力（General Dynamics）公司、雷声（Raytheon）公司等大型军工企业。
国家小组“S”由波音公司领导，主要致力于系统工程与集成。该小组主要参与以下活动：
•分析各种可能的行动选项；
•开发未来弹道导弹防御系统（BMDS）构架方案；
•对一体化、多层次弹道导弹防御系统进行工程构建；
•测试、评估弹道导弹防御系统的能力。
国家小组“B”由洛克希德·马丁公司领导，主要致力于将各反导武器的指挥系统融入一体化弹道导弹防御系统。该小组主要参与以下活动：
•开发、列装与维护弹道导弹防御系统（BMDS）的指挥控制、战场管理与通信（C2BMC）系统；
•实行系统的多层次导弹防御指挥控制、战场管理与通信（C2BMC）系统；
•集成现有能力与系统；
•扩展与更新反导能力，形成灵活的分布式反导系统。
5.一些内部组织
为促进集成与协调，导弹防御局（MDA）还创建了若干内部工作组或委员会。这些内部组织主要支持导弹防御局的三项核心职责。这些内部组织主要包括：执行管理委员会、人事政策委员会、采办策略组（Acquisition Strategy Panel）、项目变更委员会（Program Change Board）与一体化同步委员会（Integration Synchronization Group）。
6.导弹防御执行委员会
2002年，国防部长备忘录指定成立由国防部副部长领衔、由导弹防御支持小组（Missile Defense Support Group）提供支持的高级执行委员会，负责监督导弹防御局运作情况。2007年，导弹防御执行委员会（MDEB）正式取代导弹防御支持小组。该委员会的主要职能为：审查导弹防御领域的战略性政策、计划、项目优先级与投资方案，并向国防部副部长提供适当的意见建议。导弹防御执行委员会由主管采办、技术与后勤的国防部副部长（USD(AT&L)）领导，成员由导弹防御局（MDA）局长、国防部长办公厅有关高级官员（包括负责国防研究与工程、政策、情报、作战试验与评估、项目分析与评估等事务的高级别官员）组成，同时包含来自各军种、联合参谋部、美国战略司令部（USSTRATCOM）、国务院的代表。导弹执行委员会每2个月召开一次会议。同时，导弹执行委员会常设有如下几个分委员会：
•负责政策与监督的分委员会。主要职能为：向导弹防御执行委员会提出有关导弹防御战略政策指南方面的建议，进行与监督相关国际活动。
•负责作战部队与项目的分委员会。主要职能为：监督反导武器系统列装进度及其部署情况，监督导弹防御局（MDA）、国防部有关部门以及作战部队之间签署的协定、文件与需求。
•负责采办与预算开发的分委员会。主要职能为：监督保项目与预算开发的有效集成；监督反导武器系统采办指南的实施（包括职权转移问题）；为反导武器装备采办、操作与保障提供监督。
•负责测试与评估的分委员会。主要职能为：监督测试与评估计划活动和资源路线图；为执行一体化测试与评估项目、投资策略提供监督。
导弹防御执行委员会（MDEB）正好作为国防部范围内有关部门更广泛地参与导弹防御事务的一个有益的平台。这样，就能够更好地监督、预测与控制弹道导弹防御系统的研发、部署与支持进度。
项目结构
导弹防御局（MDA）的能力开发模式也还处于不断发展演化中。最开始，导弹防御局局长卡迪什（Kadish）中将引入两年一度的block结构，以保证实现能力增量式开发的概念。但这种模式过于固定，很难应对每个block阶段出现的种种挑战，往往导致资金投入及其它一些任务频繁变动。因而，后来人们对这种固定的发展模式进行了修改，如下图所示，现行的开发模式主要基于业已定义的能力增量。
当导弹防御局认定某一能力是期望的、可得的（应当结合战区司令部的意见，特别是通过部队参与程序，参第VI章），那么就应当进一步确定有关项目的进度、成本、性能。对于那些尚未集成至弹道导弹防御系统（BMDS）的能力开发项目，诸如机载激光系统等，可以在其充分成熟后纳入到block开发模式的轨道。
当前的Block方法
中英文对照：Initial Defense of U.S. from North Korea面向北朝鲜的初始防御；Initial Defense of Allies and Deployed Forces对盟国与前沿部署部队的初始防御。Initial Defense of U.S. From Iran面向伊朗的美国本土防御；Expanded European Defenses扩展的欧洲防御；Expanded Defense of Allies and Deployed Forces扩展的对盟国与前沿部署部队的防御。
Block 1与Block 3主要提供有限的战略弹道导弹防御能力，以拦截来自朝鲜或伊朗的远程弹道导弹。简言之，提供此类能力的基本系统包括：
•部署于阿拉斯加和加利福尼亚的44枚远程地基中段拦截弹；
•部署于阿拉斯加、加利福利亚、英国与格陵兰岛的6部固定式雷达；
•机动式、可运输式雷达——包括“宙斯盾”系统、TPY-2雷达、“萨德”反导系统、海基X波段雷达等；
•“国防支援项目”卫星传感器（用于导弹初始预警以及传输敌弹道导弹的飞行弹道信息）。
Block 2主要是为某个地区或战区的驻军、盟国或友好国家提供拦截敌来袭的短、中程弹道导弹的能力。这里，包括海基中段拦截器、“萨德”反导系统（拦截器与传感器）、改进的“标准-2”海基末段拦截系统、“爱国者”防空系统等。
Block 4与Block 5主要是为欧洲盟国和驻欧部队提供拦截来自伊朗的远程弹道导弹的能力，以及为两个地区或战区范围内驻军、盟国或友好国家提供拦截敌来袭的短程、中程弹道导弹的能力。这里，不仅需要在欧洲部署远程拦截系统与前沿雷达，还需要增加扩展的全球指挥、控制与战场管理能力。
