图片来源：新京报网
5月8日，人大国发院国家高端智库“名家讲坛”以“环境政策与打好污染防治攻坚战”为主题进行线上直播，由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马中主讲。
马中，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、环境学院教授，国家重点学科人口、资源与环境经济学学科带头人。兼任生态环境部专家委员会委员、中国环境科学学会常务理事、中国农业生态环境保护协会常务理事。曾任中国人民大学环境学院院长，获得国家科学技术进步奖三等奖，北京市教学成果奖一等奖，北京市教学名师。2009年被授予“绿色中国年度人物”奖。
核心观点
1.我国第二产业对于中国生态环境有重要的影响。
2.我国能源消耗严重依赖于化石能源，特别是煤炭。
3.中国经济快速发展，成为全球第二大经济体的规模，是在巨大的资源能源支撑下实现和取得的，同时也造成了大量污染物排放。
4.我国三大环境要素——空气、水和土壤，都遭受了严重污染。
5.如果不改变我国现有的经济发展方式，不对污染采取措施、不治理污染，只降低增长速度以实现污染物的减排，增长应该维持在4%的速度之下。
讲话实录
今天谈谈国家污染防治攻坚战和正在采取、实施的相关环境政策。
讨论中国的环境保护和污染防治，需要了解中国的经济发展，中国经历了一个长期、持续、高速增长的经济发展过程，2019年我国经济总量99万亿，年度增长率达到6.1%。中国巨大的经济总量规模是经过四十年的高速增长取得的，四十年平均增长率达到9.4%，其中“十三五”期间的经济增长率也在6.5%以上。
尽管今年遭遇到了新冠疫情，2020年一季度是负增长，但是“十三五”期间中国经济总量规模不会受太大影响，依然能达到450万亿，这是一个极其庞大的数量。
中国产业结构在经济增长中变化较大
40年以前改革开放初期，农业在国家经济中占有很大的比重，农业增加值约占到1/3的规模，后来第二产业占据主导地位，最近几年第三产业开始发力，第三产业经济总量已经是半壁江山。
尽管国家产业结构已经发生变化，农业占7%、工业占40%、第三产业占53%，但第二产业仍长期占有非常重要的地位。预计今后十年，中国第二产业依然占有重要地位，因为我国工业化还没有完成，城镇化进程仍要继续。
发展第二产业，需要大量资源支持和消耗大量能源，同时也将产生巨大污染排放。因此，第二产业对于中国生态环境有重要的影响。
总体来讲，国家经济发展快速，但在区域间存在较大的发展差距。东部地区占据中国经济总量的一半以上，西部、中部和东北部地区总和不及东部地区。
在关注区域经济差距的同时，也要关注区域平衡和区域环境差距。
中国西部地区幅员辽阔，资源丰富，环境区位十分关键和重要，处于中国的“上风上水”，所以西部的环境影响不是局部、而是全局性的影响。虽然（西部）经济相对不发达，但由于近期在加快经济发展，污染物排放总量占比已超过其经济比重。
中国经济发展需要资源投入，以保证经济发展、经济生产、经济建设。然而，对于经济发展，一些资源也受到了严重的约束。
中国本身不是水资源丰富的国家，有3万亿立方米的水资源总量，占到全球水资源6%，但中国人均水资源量只有2200立方米，只等于全世界人均水资源量的1/4，在全世界排到120位左右，是13个最缺水的国家之一。中国每年消耗6000亿立方米的水资源，且呈逐年增长的趋势。其中，农业用水占总用水量的2/3左右，工业用水总量大概为1300亿立方米。
虽然城镇化水平在增长，但是城市生活用水远低于农业用水和工业用水。7亿多城市人口生活用水仅占总用水量的14%（800亿立方米）。在此用水结构之下，国家生态环境用水捉襟见肘，每年可以调度用于生态环境需求的水量只有140亿立方米左右，仅为总用水量的2%左右。
此外，我们最关心的生活用水特别是饮用水的总水量，占比率很低，只有13亿立方米。意味着，一个人一年的饮用水只有1吨，而这13亿立方米却是我们的命脉、生活的最基本需求。
水资源与能源属于经济发展重要资源
按照标准煤计算，2018年中国能源消费总量达到46亿吨标准煤，位居世界之首，且以3%到4%的年增长率继续增长。实际上，46亿吨标准煤中有大约60%是煤炭，按照原煤计算，每年有39亿吨原煤被消耗掉，然而可以持续使用的、可再生能源在能源结构中占比并不高，（水能、太阳能、风能、生物质能等）可再生能源在中国能源总消费中仅占14%。所以，我国能源消耗严重依赖于化石能源，特别是煤炭。
中国经济快速发展除了资源、能源支撑外，经济生产、经济活动规模也是较大的影响因素。即使产值最低的农业，中国粮食产量已经超过6亿吨，还有畜牧养殖业，中国每年出栏7亿头猪，同时还能饲养40亿只肉鸡、35亿只肉鸭。
为了保持粮食产量，我国投入了巨大的资源支持。在经济发展四十年里，化肥使用量大约增长了5倍，化肥使用增长率达到年均5.4%，远远高于粮食增长率。还有就是前面提到的水资源支持，在如此资源投入之下，中国粮食产量才能既保证生产需要、又能够满足供给、还要考虑粮食安全并且保持稳定增长。
经济快速增长、资源大量投入之后，势必会产生大量的副产品，如污染物、排放物。
2018年中国碳排放量达到100亿吨，人均二氧化碳排放量达到7.2吨，超过欧盟国家水平。这是因为中国化石能源结构以煤炭为主，而化石能源消费是中国能源消费的主要结构。另外，污染物排放量同样惊人。城市污水排放量接近500亿吨，是农业以外的第二大污水排放者。此外，每年大约产生400多亿立方米的工业废水。
这种情况下，对环境污染的关注，不应仅关注产生过程，也要看形成过程和结果。结果是指环境质量的变化，例如中国城市空气质量，按照2012年国家环境质量监测标准，增加了如细颗粒物PM2.5等污染物指标，2013年74个城市中有71个城市空气质量不达标，占到96%。2014年扩大城市空气质量监测范围，161个城市中有145个城市是超标的，占比90.1%。
通过努力尝试和解决环境污染问题，城市空气质量得到改善，2017年监测涉及全国338个地级以上城市，大约有70%的城市属于全年空气质量超标，另外已有30%的城市达标，相比前两年空气质量得到不断改善。
在水环境方面，先看地表水，监测2014年到2017年中国7条大江大河的水质，发现南方的河流（水质）相对好一些。我国将地表水分成五类水域功能，不同功能类别分别执行相应类别的标准值，一至三类水质属于比较好的水，其中基本饮用水是三类以上，所以三类以下的水是不可饮用的。以三类水质为界，南方的江河水质以一至三类水居多，大约占到80%、90%，而北方的三类水以上（含三类水）不及一半，例如黄河、淮河、海河、辽河一半以上的河水（包括支流、干流），四类及五类水质占到一半以上，说明水污染已经形成很严重的局面了。
我国三大环境要素均遭受严重污染
环境要素中讲到了大气、水，实际上还有土壤——第三个环境要素。2014年全国土壤环境质量调查显示，按照点位测试方法全国土壤超标率达到16%，大约18亿亩耕地中约有1.5亿亩的农田被污染。这也就意味着，我国三大环境要素——空气、水和土壤，都遭受了严重污染。
关注环境质量变化，主要是为了了解受体所受到的影响，受体处于生物系统、生态系统之中，是易受环境质量改变而遭遇影响的承受者，例如人。
世卫组织非常关注环境质量变化对人体健康的影响。针对可吸入颗粒物，污染医学已证明PM2.5能够直接损害人体健康，对人体影响大于任何其他一种污染物。因为可吸入颗粒物体积极小，可以通过呼吸道进入到人体直达脏器器官，长期暴露于这种污染物之下会导致人患上呼吸道疾病、心血管疾病甚至肺癌。因此，世卫组织制定了空气质量健康标准，PM2.5年均浓度是在10微克/立方米，PM10健康标准是年平均25微克/立方米。
除了损伤人类身体健康，环境污染也会造成极大的环境损害和经济损失。
2010年美国墨西哥湾英国石油公司一个钻井平台发生爆炸，泄油事件发生在深海，总共有42万吨原油泄入大海，原油污染事件历经几个月才得到控制。英国石油公司在这期间遭受到巨大的冲击，一方面，公司股票市值直接蒸发掉700亿美元，直接损害赔偿支付了200亿美元，最后污染赔偿和事后治理活动的成本超过600亿美元，可见，环境污染造成了非常巨大的经济损失。
除此之外，不能忽略的是生态系统损害。多数生态系统损害代价巨大且无法挽回。黄山五绝之一——黄山松，在二十年前出现枯萎死亡迹象时，根据经验判断并非病虫毒害，而是污染造成的结果，推测是酸沉降造成的，后期监测也证实黄山受到的威胁是空气污染。
显然，中国经济快速发展，成为全球第二大经济体的规模，是在巨大的资源能源支撑下实现和取得的，同时也造成了大量污染物排放。
从环境获益，会产生哪些问题？
在经济活动过程中，即生产和消费过程中，由于环境外部性会产生超额收益，超额收益是通过污染实现的。工业企业按照法律规定的排放标准进行工业废水、废物排放，但是排放执行标准是非常低的。2011年研究测算出，中国规模以上工业年增加值超过18万亿元，利润超过5万亿元，但是当时工业用水一吨的价格只有0.26元，全国规模以上工业企业缴纳水费仅70亿，其中还包括用水和排水的成本。
70亿，相对于18万亿的工业增加值和5万亿的工业利润是微不足道的。但是保守估测下，当时中国工业企业每年少支付的治理成本却高达7000亿，这笔钱转化成各种收入（包括企业利润、个人收入甚至财政收入），实际上都是从环境获益来的，因为污染了环境。
1972年，OECD（经济合作与发展组织）提出污染者付费，一切向环境排放污染物的污染者，应当依照环境质量标准缴纳一定的费用，承担污染环境造成的损失或赔偿，或者支付治理污染的全部费用。污染者付费原则长期作为环境保护的基本原则写进制度并通过法律来执行。
在污染者付费原则下，我国为避免环境污染支付了什么？
首先是水资源，2013年中国有四种用水支付标准，包括用水、处理水、水资源、排污费，全国用水总量（包括工业、居民生活）为1200亿吨，实际用水收费为1000亿元，即当时的水价不足1元/吨。便宜的价格并不会使大家节约用水，还因为少交了污染处理费，进一步造成环境污染。
比较中国和加拿大两国的水价，加拿大水价折合人民币25元，按照加拿大3600万的人口计算，一年水费折合人民币约为450亿元，中国近两年平均水价是2.5元，农村用水不收费，按照城市人口计算，一年水费大概在600多亿元。若按照加拿大的用水价格标准，中加两国之间相差8000亿元。
这就是环境红利，我国的水资源用水标准便宜，激化了环境污染，在（个人）经济获取收益的同时损害了公共环境。这不是一个好现象，虽然短期内可以低成本使用环境，即使造成污染也在所不惜，但长期看来并不划算。
经济增速不高于4%，才可实现排污目的
中国的环境保护和经济发展是相互作用的，我们可以在不太长的时间内达到世界第二大的经济总量，并且朝着世界第一迈进，但同期污染物排放水平、能源消耗水平和生态系统退化水平，可能比经济发展更快更早地达到世界更高水平。
以碳排放为例，如果中国经济保持在6%的增长水平，依然不能抑制污染排放的继续增长，若经济增速在8%，对比2005年，二氧化碳排放量将上涨70%、80%，如果平均增速在10%左右，二氧化碳排放量将在15年内突增1.5倍。
如果不改变我国现有的经济发展方式，不对污染采取措施、不治理污染，只降低增长速度以实现污染物的减排，增长速度应该维持在什么水平？答案是不高于4%。因为此时能够实现污染物排放总量的下降，同时保持经济比较快速地继续增长。所以，中国的经济发展已经与环境保护紧密相连。
长期以来，由于过度关注经济发展的速度，虽然重视环境污染保护、污染控制问题，制定了多项环境政策、环境规划和环境保护措施，但实际上都没能够真正抑制环境污染的继续发展。
上世纪末，我国开始执行全国污染物排放总量控制计划，对于类似二氧化硫等主要污染物设置总量控制目标，每年的减排规划都可以完成，排放总量却没有显著下降。原因是减排速度赶不上排放的增长速度，换句话，环境保护的相关政策、措施、规划方案，并不能实现真正减少污染排放的作用和目的。
同时，在环境保护方面的投入也十分有限。高速增长的工业生产总值受益于强大的固定资产投资，2012年、2013年固定投资总量已经达到40万亿元的规模，国内生产总值超过50万亿元，投资比例高达70%、80%，但是针对环境保护的投资几乎看不到，即使到了2013年，真正用于环境保护的实际投资不到1万亿元。
正是由于我们对环境保护采取不重视的态度，截至“十二五”，污染物排放总量仍得不到真正的抑制。因此，“十三五”期间我国调整污染物排放总量控制战略——控制污染物增量排放，大幅提高四种主要污染物控制目标。
党的十八大明确提出大力推进生态文明建设，**、党中央提出生态文明建设是关系到人民福祉、民族未来的长远大计，要把生态文明建设融入到经济、政治、文化和社会建设的各个方面，特别提出资源的节约和环境保护是基本的国策，要保护优先、节约优先，要自然恢复为主，转变过去以牺牲资源、生态环境为代价的发展方式，实行绿色发展。也就是说，经济发展要形成保护环境节约资源的空间格局、产业结构、生产方式。
国家“十三五”规划首次提出要走绿色发展道路，经济增速保持在6.5%到7%的水平，同时扭转生态环境恶化的趋势，实现总体改善，为此我们要建立、实施最严格的环境保护制度。
若要实现生态环境质量的总体改善，需要大幅减少污染排放量。PM2.5是城市所面临的最严重污染物，相比2015年，“十三五”期间PM2.5要减少25%，其他形成大气污染的主要污染物需减少15%以上，全国地表水好水比例需增长到70%以上，耕地安全使用率要达到90%。
为此，我国要不断加强和完善的生态环境治理体系，建立和完善生态环境监管体系，由之前的多方监管体系实行全国生态环境的统一监管，建立生态环境保护的经济政策体系（绿色产业的发展改革、财税投资机制、绿色信贷、绿色债券等），同时加强生态环境保护的制度建设，包括环境保护和生态保护以及污染物控制的政策、法律法规。
资金投入方面，“十三五”期间金融资本中用于绿色发展的资金达到18万亿到20万亿元水平，涉及清洁能源、可再生能源和绿色能源。基础设施建设方面，开展包括城市建设、供水、排水、生活垃圾处理、节能节水、工业污染物治理等建设工作。同时，向绿色制造转进，包括发展新能源汽车、绿色建筑等。采取环境经济政策，县级以上城市全面实行居民阶梯水价，实行农业用水综合改革，提高用水效率，提高污水处理费、水资源税征收标准等。除此之外，我国通过了环境保护税，以期进一步遏制污染物排放，开设市场机制，通过排放交易和碳交易有效减少污染排放和实施保护环境。
十三五前后期间，国家提出了生态环境保护三大行动计划，第一个是大气，2013年颁布“大气十条”，当时是大气污染控制行动计划，2013年做到2017年效果很好，到“十三五”中期又制定第二期打赢蓝天保卫战，明确“十三五”期间主要地区的大气环境质量得到显著改善。水污染防治计划提出“十三五”期间主要江河好水比率需达到70%以上，同时地级以上城市需消灭城市黑臭水，饮用水水质需高于93%。土壤方面也制定了五年行动计划，到2020年安全使用耕地比率要到90%，为防止污染进一步增长，限制农药和化肥的使用，设置天花板使其零增长，同时畜牧养殖业规模化养殖场废物处理要达到75%以上的处理效率。
经过三年的污染防治攻坚战，我们取得了预期的效果，虽然PM2.5的浓度显著下降，良好天气数量显著增加，但这只是阶段性成果，我们与世卫组织提出的大气健康标准还有很长一段距离，显然下一步工作任务会更加繁重。
真正要实现环境保护目标、实现环境质量的根本改善，须从以下几方面着手：努力调整能源结构、产业结构，结合工业污染综合防治方法，实现区域环境质量改善，利用经济政策、产业政策，采用新型的治理模式。
总体来说，在“十三五”期间，污染防治攻坚战如期完成了治理目标，从根本上遏制了环境污染的趋势，实现了环境质量的总体改善，但今后的任务将更加繁重、更加艰巨，需要我们继续坚持不懈，打赢污染防治攻坚战。
国家高端智库“名家讲坛”文字实录由战略合作媒体新京报智库提供
编辑：李碧莹 校对：赵琳
投稿、合作、联系我们：futurecity@xjbsmartcity.com
