01
公元188年，汉朝的宗室刘焉，向汉灵帝提了一个建议。
这个建议的核心思想，是建议汉灵帝委派忠诚能*官员，到地方上指导工作，为了让这些愿意为国出力的同志方便开展工作，最好再给他们足够的权力。
刘焉为什么会提出这个建议呢？
从明面上来说，是为了他们老刘家的江山，但实际上刘焉其实是为了他自己。
当时汉朝的天下已经乱成了一锅粥，朝廷之上又是各种的内耗，眼瞅着汉室就要倾塌，所以刘焉就想离开中央这个是非之地，到地方上去寻找机会。
但是他虽然是正派宗室，但是你到了地方上不过就是个过江龙，你凭什么能和那些当地的坐地虎斗，又怎么才能满足你的非分之想呢？
刘焉如果想实现他那不可告人的目的，那么只要增加自己的权权柄，那么如何实现呢？
答案很久之前其实就有了。
02
在秦朝一统天下之前，周朝实行的是诸侯分封制，也就是周天子名义上管理天下，但实际上天下的所有权，都在诸侯手中，他只不过是个傀儡。
等到秦始皇搞定了六国之后，他就不想当傀儡皇帝了，于是他就进行了国家体制的改革，把原来的朝廷——诸侯两级结构，改成了朝廷——郡——县的三级结构。
这种制度的改变，不光可以让朝廷的命令直达基层，还能通过直抓郡一级的管理，而提纲挈领的管理好全国。
这种制度的利弊还没有得到充分实践，秦朝就二世而夭折了，等到刘邦开创了汉朝之后，又有点走回头路，他重新拾弃了诸侯王封制，但是他也没有彻底放弃秦朝的三级结构。
后来的事实证明，诸侯王分封制的确有很严重的问题，于是等到汉武帝的时候，就开始逐步削藩，并加强了秦制的三级结构。
03
据相关史料记载，汉武帝时期曾把天下划分为十三个州，这是十三个州，除了有常驻的朝廷官员之外，还有一些“流动官员”。
这些“流动官员”的主要职责，是监督各州的实际运行情况，但是为了防止他们权柄过大，这些被称为“刺史”的流动巡查员，往往位轻而权重，任职时间也不长，因此一开始的时候，刺史的作用非常不错。
但是俗话说得好，靠近心脏的地方，更容易获得营养，刺史上可达天听，下游掌握各地官员的考评，那么他们的实际作用，自然就不会小，反而会因为一些特殊事件的发生（自然灾害，战争），而成为相应地区的统筹领导。
而这些特殊事件往往会持续很久，所以时间一长，这些刺史就拥有了相当大的实权。
04
后来从王莽篡权开始，刺史需要处理的军务越来越多，所以朝廷索性就把刺史变成了常驻人员，而他们的名字再用刺史也不再合时宜，于是刺史就变成了州牧。
不过州牧这种官职权柄太大，如果任由其发展，很容易威胁到皇权，因此等到汉光武帝刘秀把国家理顺之后，就赶紧的把州牧制度给撤销了，然后重新启用了原来的刺史制度，这个制度一直持续到了东汉末年。
东汉时期，有一段一般人可能不太了解的历史，那就是汉朝这个中原王朝，曾和位于西北的羌族进行了数十年的战争。
古代的任何时期，战争都会消耗国家的经济，而东汉在这些年的战争中，又频频没讨的好处，所以东汉末年的财政问题非常突出，朝廷为了解决这个问题，自然只能是“苦一苦百姓”，结果很多事一起压下来，就造成了百姓的忍无可忍。
05
面对这个越来越差的烂摊子，汉灵帝只好接受了刘焉的建议。
那么州牧制度真能解决东汉末年的问题吗？
从理论上来说，并非没有可能，因为州牧作为地方的直接负责人，能第一时间了解当地的问题，并提出切实可行的解决意见，并亲自监督执行。
因此从某些方面来说，州牧制度要比原来的制度更加高效，但是州牧制度也不是没有弊端，当年刘秀之所以停止州牧制度，就是因为州牧制度权柄太大。
如果州牧本人一心为民，没有丝毫杂念，那么州牧制度绝对是个好制度，但是人非圣贤，怎么可能一点私心都没有，而且一点私心都没有的人，他能混成州牧，那可是封疆大吏，尤其是特殊时期，他们可是有绝对的军权的。
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而熟悉历史的人都知道，刘焉这个正牌的皇亲，他建议汉灵帝实行州牧制度，根本就不是为了汉朝的长治久安，他完全是为了他自己。
他当年想去的第一目的地，不是益州而是交州，后来他是因为听说益州有王气，他有可能从皇亲变成皇帝，所以他才又选的益州。
刘焉还是汉朝的正经宗室，他还曾因为“贤良方正”而被推荐，就是这么一个根正苗红的人，都心存不良，那么其它州牧能真的一心为国吗？
州牧上有皇帝亲自颁发的红头文件背书，在地方又有军政、经济、民生一把抓的特权，手下的地盘和人口又众多（刘备当年一个益州，下辖的县就有146个），而朝廷那边仓库里没钱，朝廷能控制的兵将又有限。
于是很快州牧就变的尾大不掉，他们后期其实已经成了实际意义上的小诸侯国，在这种体制之下，就是没有底层的各种乱象，就是这些已经称王称霸的州牧，也会送刘汉的天下归西。
这一点除了在东汉末年造就了精彩的三国时代，还在唐朝的末年得到了再次验证。
可能有人会问，这种给地方官员极限放权的操作，既然有那么大的问题，为什么还会有人不信邪呢？
其实历史上的有些事，我们看起来很谬误，但在那个特殊的时间节点，还真就没有更好的办法，而且理论预期是一回事，实际执行起来又是一回事。
