农村闲置宅基地及农房的盘活利用与改革创新

在我国城镇化、工业化快速发展的当下，农村大量优质劳动力单项流入城镇，农村“土地撂荒”、“ 空心化”、“衰败化”现象愈发严重，农村宅基地及农房闲置极其明显。宅基地及农房闲置现象在全国各地都大量普遍存在，据不完全统计，目前我国闲置宅基地及农房占比超过20%，特别是农村人口流出大的地方，宅基地及农房闲置比例更高。

作为一名专注农业农村法律研究及法律服务的律师，一直在研究农村闲置宅基地及农房的盘活利用，对于目前农村宅基地及农房的闲置现象，国家和各级政府开始意识到这个严重问题并开始着手改善这一现象。目前，我国农村宅基地及农房的盘活利用存在诸多束缚：一方面受制于我国现行的农村宅基地管理制度。我国农村宅基地管理制度过于强调“限制流转”、 “一户一宅”、 “限定面积”、“禁止非农用”等，在快速城镇化、工业化的情况下，这就导致大量农民进城后没有主动退出宅基地。农民进城后，农村宅基地及农房无人居住，大量宅基地及农房处于闲置状态。

为了改善农村宅基地和农房闲置的情况，2018年中央一号文件提出“探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权；十九大后，国家又提出了“乡村振兴战略”。另外，国家还对《土地管理法》进行了修改，修改后的《土地管理法》鼓励和允许进城农户有偿退出农村土地承包经营权、有偿退出农村宅基地使用权、有偿退出农村集体经济组织收益权（分配权）

。虽然国家出台了一系列的政策文件，但是目前来看，效果不明显，无法根本改变农村宅基地及农房的闲置和农村土地撂荒的现象。本人前面在关于农村土地撂荒的文章也聊到过这个问题，只要继续追求快速城镇化、工业化，农村空心化、劳动力老龄化、土地撂荒化、农村宅基地及农房闲置化、农村集体经济虚无化、农村衰败化只会越来越严重，我们该如何有效地拯救我们曾经的故乡？如何有效地改善农村宅基地及农房的闲置现象？这是我们热爱乡村的每一位有识之士需要共同探讨的话题。对此，我个人认为可以从以下几方面进行尝试：

第一，将宅基地及农房依据地理位置、建筑特点进行合理划分，比如可以划分为城乡结合地区和偏远地区，对于自然环境优越，尤其是城乡结合地区的农村，通过“旅游 ”和“农村夜市经济 ”模式，由政府文旅委、国有企业联合当地集体经济组织将闲置宅基地和其他附属设施用地进行投资开发，综合打造成一片旅游区、“夜经济示范区”。

对于疫情当下的城市市民，大多都被疫情防控搞得焦头烂额，大多都想逃离城市，城市人对农村的向往和期待明显高涨。通过吸引城市市民到农村进行游玩、消费、居住，以旅游产业、民宿业、农村夜市餐饮为依托，带动一二三产业融合发展。对于离城市较近（两小时内车程）的农村，通过宅基地及农房出租、联建、合作建房等模式方式，利用宅基地及农房并结合周边农用地，打造独栋式特色民宿、特色度假区、手工艺术作坊、农家乐体验馆、亲子体验馆、农产品加工体验馆、农村绿色食品加工体验馆等，吸引城市市民前来观光度假。

通过旅游、农村夜市餐饮等带动农产品的销售，吸引农民返乡创业就业，高效盘活利用宅基地及农房，放活农房经营权，搞活农村集体经济，充分发挥宅基地的保障、财产、生态、财产等功能，根本上提高农民收入，壮大农村集体经济，彻底改善农村人居环境。当然，在搞活农村旅游、农村夜市餐饮经济、绿色农产品经济、生态经济、体验经济等前提下，必须要重视农村原文化，对于有特色文化的农村，必须把乡村历史、乡村特色文化融入旅游业、制造业、体验农业之中，对农村传统建筑、古村落进行重点保护和修复，最大限度保留乡村文化底蕴和农村地方特色，深度结合农村的农耕文化、美食文化、非物质文化、乡贤家族文化等特色资源。

第二，政府要大力招商引资，吸引社会资本、城市市民到农村投资兴业，引导农民、乡贤返乡就业创业，引进优秀农业企业，利用农村宅基地及农房发展农村特色产业。农、文、旅部门主动联合，共同推动农村文旅产业发展。鼓励、引导集体经济组织、乡镇企业、村组自治组织将闲置宅基地及农房进行原址改建或装修装饰，将宅基地盘活利用为农产品加工制造基地、加工坊、物流仓库，工厂等综合性场所，大力推动农村农产品带货直播，将优质农产品源源不断地输入城镇，通过农村基地直供模式，将农村优质产品直接配送到消费者手中，减少中间环节，提高农民整体收入。政府出台市民下乡、资本下乡、农户返乡创业的扶持奖励政策，政府出资大力培养新农人，孵化农业特殊项目，搞活农村集体经济，壮大农村人才队伍。

第三、创新农村宅基地改革和利用思路，积极探索和尝试宅基地“三权分置”、三权“有偿退出”，建立农村宅基地及农房盘活利用综合服务平台，由政府或者国有企业联合农村集体经济组织收储闲置宅基地及农房。尤其是在城乡结合地区的农村，政府或者国有企业要主动与集体经济组织开展合作，有偿收储农村闲置宅基地及农房、农村土地经营权后，由政府或国有企业与集体经济组织进行综合打造，整体投资开发，形成集群式效应。

政府和国企负责出资打造收储的农村闲置宅基地及农房的周边环境，将农村土地经营权进行区块整理划分，将闲置宅基地及农房与土地经营权进行就近配置，利用互联网平台的信息整合和共享，创新开展“共享农房”、“共享农庄”、“共享田园”、“共享绿色农场”的认住、认租、认养项目，将闲置宅基地及农房、农村土地经营权信息放到流转平台上流转，通过联建、合作建房、出租等模式，盘活利用闲置宅基地及农房，带动一、二、三产业的融合发展。

第四，农业主管部门要大力推动三权退出，引导农户通过自愿退出现有宅基地换取城市商品房、安置房或者货币补偿等方式，农村集体对农户的农房及宅基地进行合理补偿，然后收回农户宅基地，并对退出后的宅基地进行重新规划合理利用。结合村庄规划，在国土和规划主管部门的指导下，鼓励国有企业、乡镇企业和集体经济组织联合将退出后的宅基地通过以下几种方式灵活处理：一是通过土地整治，将宅基地进行复耕转为农用地；二是将宅基地收储转化为集体经营性建设用地，然后同等入市交易；三是根据城乡建设用地增减挂钩方式，将宅基地置换成建设用地指标，然后获取一定的补偿资金；四是保留原有宅基地及农房，进行统一管理，由政府、国企和集体经济组织综合、整体打造开发，然后进行流转。

实务操作中，闲置宅基地利用涉及地方政府、村集体组织、农户以及市场经济主体等多方利益。闲置宅基地的盘活利用需要投入大量资金，许多农户将自家宅基地及农房用于商业、农家乐、生产、民宿等经营活动，但这些经营活动体量较小，无法形成集群式发展，更不能形成产业带动发展。所以在盘活利用过程中，要将闲置宅基地及农房进行多功能、多主体、多产业利用，不能仅靠农民、集体经济组织自身，需要政府部门、国有企业、乡镇企业和社会资本的集体参与，形成政府、社会资本、村集体和农户共同参与的联合或合作开发或共享共建模式。地方各级政府要积极履职，主动强化规划设计，加强招商引资，大力引入社会资本与国企、集体经济组织合作，实现“统一规划布局、一体化发展、专业化管理、规模化和集群式经营、一二三产业融合发展”。