刘春雨：如何理解特色小镇建设的初衷与使命？

7月21日，全国特色小镇镇企合作培训会在四川成都召开。会上，国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨发表了主旨演讲。他认为，推进特色小镇健康有序发展，必须正确认识特色小镇建设的初衷，分清特色小镇与其他经济体形态的本质差别，赋予特色小镇应承担的使命，正视特色小镇建设的成效和问题；在此基础上，确立特色小镇发展的方向标，并制定有利于特色小镇高质量发展的政策举措。

如何认识特色小镇建设的初衷？

特色小镇的建设初衷，应当站在一个更高的视角，从全国发展大局和发展大势出发，进行分析和理解。面向中国的未来，从目标导向来看，伟大目标是2035年基本实现社会主义现代化；从问题导向来看，面临的外部最大问题是世界百年未有之大变局，内部最大问题是新时代社会主要矛盾，也就是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。要想实现伟大目标、破解内外部矛盾，最重要的是在新发展理念的引领下，坚定不移地推动经济高质量发展、建设现代化经济体系，加快释放经济增长潜力、畅通经济循环。

而经济增长需要有载体和平台支撑。特色小镇是空间布局高效、形态比较先进的经济体，有利于经济的增长、就业的扩大、人民的增收、政府财力的增加，为缓解不平衡不充分发展问题提供药方。抓特色小镇建设大有可为，对经济转型升级和新型城镇化建设具有重要意义。

如何分清特色小镇与特色小城镇的本质差别？

特色小镇不是一个行政区划的行政建制镇，而是在几平方公里的小规模土地空间上，由一个企业牵头建设或若干企业共同建设的经济体。有些从事特色小镇行业的机构或人员，也称之为“微型产业园区升级版”或“产业社区项目综合体”。特色小镇的基本特征是生产空间、生活空间、生态空间“三生融合”，有产业、有文化、有旅游、有社区“四位一体”，最终目标是建成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的新型发展平台。

而特色小城镇是一个行政区划的概念，可以称之为行政建制镇的排头兵、经济发达镇的升级版。特色小城镇拥有几十平方公里以上的土地空间，拥有一定的人口规模和经济规模，也拥有鲜明的特色产业。其主要功能是为城镇居民和周边乡村居民提供公共服务，并依靠发展特色产业来吸引人口的集聚。

从以上概念可以看出，特色小镇与特色小城镇虽有一些共性特点，但二者的概念、内涵、精神实质是有很大差别的。因此，特色小镇被称为“非镇非区”，指的就是既非行政建制镇，也不是产业园区。混淆了特色小镇与特色小城镇的概念内涵，就会带来方向上的偏差，违反现代化建设规律、城镇化发展规律、经济增长规律，进而带来各级政府的不当决策、各类资金的浪费、土地的错误开发等经济损失。

中国的现代化建设，是工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化同步发展的过程。当前正处于城镇化快速发展的中后期，虽然不少东部沿海省份都基本完成了工业化城镇化，但很多中西部地区还处于工业化城镇化的中期阶段，劳动力和资本等生产要素还在向城市集聚。由于绝大多数特色小镇是在城市郊区内的“市郊镇”，或在产业园区内的“园中镇”，因此引导生产要素和产业向特色小镇集聚，是与各类生产要素流动方向相一致的，也是符合城镇化发展规律和经济增长规律的。

但绝大多数小城镇都是远离城市区域的，与特色小镇的地理区位有非常大的差别。随着城镇化的推进、生产要素向城市的流动、农民向城市的大规模转移，现有的2万个左右小城镇将会有相当一部分消失。在这种大背景下，如果把小城镇当成了特色小镇，大兴土木建设之风，可能会把地方政府的财政资金、社会的各类企业错误地引入小城镇，建设了一大批利用率很低的基础设施和公共服务设施、空心化的产业园区，带来政府资金的浪费、企业投资的低效化。

需要强调的是，这是指不能以整个行政建制镇的范围来建设特色小镇，并不代表着行政建制镇不能建设特色小镇。恰恰相反，有一种特色小镇的类型就是“镇中镇”，是在行政建制镇之中划出一块几平方公里、有产业基础和发展潜力的土地空间，以此为载体来建设特色小镇。

如何分清特色小镇与产业园区的本质差别？

产业园区是一个功能区的概念，一般拥有几十平方公里的土地空间，是当前中国制造业的主要载体。产业园区主要有经济开发区、高新技术产业开发区两种类型，还有一些旅游度假区等其他类型。产业园区一般会设立管委会，负责整个园区的经济建设。与特色小镇相比较，从面积来看，产业园区的土地面积远远大于特色小镇；从产业来看，产业园区的产业门类比较庞杂，而特色小镇的产业非常细化；从功能来看，传统产业园区一般只有单一的生产功能，存在产城不融合、宜业不宜居的问题，而特色小镇除了生产区，还有生活区和生态区。

房地产项目是一个单纯提供居住功能的土地空间，是当前中国人口居住的主要载体。房地产项目有几十亩的、几百亩的，很少有上千亩的。与特色小镇相比较，房地产项目只有社区，但没有产业和企业，也很少有文化空间和旅游空间。

如何认识特色小镇应承担的使命？

既不能赋予小镇过高使命、使其无法承受，也不能轻视小镇作用、错失发展机遇。特色小镇主要有几个方面的功能。

一是有利于促进经济高质量发展。特色小镇在一个小的土地、空间内，做精做强一个最有基础和潜力的细分产业，或推动新兴产业集聚发展、或促进传统产业转型升级，是推进供给侧结构性改革的有效手段，也是优化产业布局、“螺丝壳里做道场”的有益探索。此外，多数特色小镇不在中心城区，土地、劳动力、住房等成本较低，也有利于降低实体经济成本特别是创新创业活动的成本。

二是有利于推动新型城镇化建设。从农民进城来看，未来十几年之内，还会有两亿左右的农业转移人口进入城市；特色小镇不是主战场，但却是一个有益的补充，假设每个特色小镇都能吸纳一万人就业，就能为1000万以上的农业转移人口提供就业岗位和生活空间。从城市空间布局看，很多小镇位于大城市郊区，有利于疏解中心城区的非核心功能，缓解交通拥堵、房价过高、环境污染等“大城市病”。从产城融合发展来看，很多特色小镇位于产业园区内，其“三生融合”“四位一体”的先进理念，有望带动整个园区向产城融合的方向前进、从单一的生产功能向城市综合功能转型。

三是有利于推动城乡融合发展。今年4月，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》正式印发，这是破解城乡二元体制和二元结构、推进城乡融合发展的纲领性文件。预计未来的很长时期内，城市要素和企业下乡发展、城市人口下乡消费将会越来越多的出现，关键是乡村要有能力来承接。特色小镇建设的好，能够提供低成本的创业场地、优质的产品和服务，就有望成为一种有效的承接载体。

四是有利于传统文化的传承保护。中国非物质文化遗产分布广泛、种类繁多，国家级非物质文化遗产代表性项目多达1300多个，省级代表性项目超过1．3万个。以特色小镇为载体，促进非物质文化遗产的活态传承，推动传统文化的创造性保护、创新性发展，既有利于为小镇注入文化元素，也有利于保护优秀的传统文化。

如何评价特色小镇建设取得的成效？

从各地区的工作来看，各地区认真学习借鉴浙江经验，紧密结合本地实际，积极推进特色小镇建设。很多省份建立了多部门协同工作机制，明确了创建目标与政策措施，并深入探索政府与市场的作用边界，以政府引导、企业主体、市场化运作为基本原则，在充分发挥政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时，积极鼓励各类企业和各类资金的参与。

从国务院有关部门的工作来看，国家发改委会同各有关部门，按照党中央、国务院的部署和要求，统筹运用了引导、支持、规范三种政策工具，既进行理念引导、又给予有力支持、也果断规范纠偏，综合运用企业债券发放、中长期贷款、财政资金投入等多种方式，推动特色小镇沿着正确的轨道发展。在债务风险可控的前提下，组织政策性商业性金融机构发放了超过600亿元的中长期政策性贷款，批准了100多亿元的特色小镇项目企业债券，提供了一定金额的财政资金投入。

总体上看，三年来的探索和实践，特色小镇建设取得了一定成效、积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的精品特色小镇。有的小镇发展成新兴产业集聚发展的新引擎，有的开辟了传统产业转型升级的新路径，有的开拓出农业转移人口市民化的新空间，有的建设成城乡融合发展的新支点，有的搭建了传统文化传承保护的新平台，发挥了各不相同的积极作用。

如何看待特色小镇建设存在的问题？

特色小镇建设的成绩需要肯定，但偏差也需要引起重视。一些相关方面在推进特色小镇建设的过程中，也走了一些弯路，产生了两个问题。

一是有些小镇名不副实。从各有关部门的小镇看，2016年10月、2017年8月，住房城乡建设部分两批将一些行政建制镇命名为“全国特色小镇”；2017年8月，体育总局公布了96个全国运动休闲小镇；2018年8月，林业草原局公布了50个全国森林小镇。从地方政府的小镇看，20个省份公布了996个省级特色小镇，还有一些市县区级政府创建的特色小镇、政府创建名单外市场主体自行命名的特色小镇；此外，一些省级住建部门将不少行政建制镇命名为“特色小镇”，几个省级体育部门、农业部门、文旅部门分别命名了一些体育小镇、农业小镇、旅游小镇。由于特色小镇是新生事物，各方面的理解需要有一个逐步深化的过程，因而出现了一些发展中的问题、成长中的烦恼。在上述小镇中，存在一些滥用概念命名的虚假小镇，也存在一些缺失投资主体、并未动工建设的虚拟小镇，引发了概念混淆和负面舆论。

二是有些小镇质量不高。特色小镇应当类型多样、百花齐放、百家争鸣，不能都追求制造业小镇，农业、康养、文旅等产业类型的小镇也是必要的。但要顺应市场需求来建设，数量过多则可能出现同质竞争和资源浪费。一些地区在缺乏制造业比较优势的情况下，过多地谋划农业、康养、文旅等类型的小镇，有6个省份的一半小镇都是这些类型。还有一些小镇对产业的论证不到位，主导产业的特色不鲜明、规模小、链条短、技术差，缺少主导领军企业，没有形成集聚效应。这存在运营不可持续、出现半拉子工程的可能。

如何对“问题小镇”进行规范纠偏？

在发现上述问题后，国家发改委高度重视，会同各地区各有关部门开展了一系列的规范纠偏工作。

一是出台了引导性文件。2016年10月，针对特色小镇建设出现的风险苗头，特别是特色小镇与特色小城镇概念混淆的问题，国家发改委印发了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，对特色小镇与特色小城镇的概念进行了校正，提出要坚持创新探索、防止穿新鞋走老路，坚持产业建镇、防止千镇一面，坚持市场主导、防止政府大包大揽，并提出了若干项引导性措施。

二是出台了纠偏性文件。2017年12月，国家发改委会同自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出要遵循城镇化发展规律、准确把握特色小镇内涵、厘清政府与市场边界等规范性的管理措施，要求各方面对不符合要求的做法进行改进。文件还提出，要对已公布的两批403个全国特色小城镇开展定期测评和优胜劣汰，这是首次正本清源地将两批403个“全国特色小镇”更名为“全国特色小城镇”。

三是召开了全国性会议。2018年8月，国家发改委出台了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，从正反两方面正式建立了规范纠偏机制、典型引路机制。按照这份文件的工作布置，国家发改委组织各地区各有关部门开展了历时半年的一系列工作。工作基本完成后，召开了2019年全国特色小镇现场会，集中推出了工作成果。

从正面来看，大会推广了“第一轮全国特色小镇典型经验”。这些典型经验来自于16个高质量的特色小镇，分别是浙江德清地理信息小镇、杭州梦想小镇、诸暨袜艺小镇，广东深圳大浪时尚小镇、佛山禅城陶谷小镇，江苏苏州苏绣小镇、镇江句容绿色新能源小镇，吉林长春红旗智能小镇、安图矿泉水小镇，福建宁德锂电新能源小镇，山东济南中欧装备制造小镇，黑龙江大庆赛车小镇，云南曲靖麒麟职教小镇，安徽合肥三瓜公社小镇，江西大余丫山小镇，天津西青杨柳青文旅小镇。

从反面来看，大会公布了规范纠偏工作的进展情况。第一，在现有的国家层面创建名单中，即体育总局的96个全国运动休闲小镇、林业草原局的50个全国森林小镇，体育总局已淘汰整改了34个、保留了62个。第二，各地区淘汰整改了385个“问题小镇”，包括虚拟小镇、行政建制镇等形式的虚假小镇。其中，在省级特色小镇创建名单中淘汰整改了70个、保留了996个。淘汰整改作为规范纠偏的一种新尝试，根本目的是为了发挥警示作用，避免特色小镇建设出现乱象。

如何确立特色小镇发展的方向标？

特色小镇是新生事物，注定将走一个曲折向前的过程。下一步，各方面在建设特色小镇的过程中，应明确发展思路，并把握好一些关键事项。

一是打造鲜明的产业特色。各方面应立足自身的区位条件、资源禀赋和产业积淀，以发展特色产业为核心，兼顾发展特色文化、特色环境、特色建筑。特别是要聚焦于高端产业和产业高端方向，吸引人才、技术和资金等先进要素集聚，发展优势主导产业、打造特色产业集群。

二是推进“三生融合”“四位一体”。各方面应科学规划特色小镇的空间布局，促进产城人文融合发展，增强生活服务功能，构建便捷的“生活圈”、繁荣的“商业圈”，营造宜居宜业的良好环境，提高集聚人口的能力和人民的幸福感。

三是把企业作为建设的主力军。各方面要把政府引导、企业主体、市场化运作作为发展原则，引导企业进行有效投资，鼓励大型企业牵头建设特色小镇，培育特色小镇投资运营商，激发企业家的创造力和活力，防止政府债务风险的累积。

如何制定特色小镇高质量发展的政策举措？

下一阶段，国家发改委将继续深入贯彻落实中央领导同志的重要批示指示精神，按照中央经济工作会议的要求，高质量推进特色小镇建设。

一是推动地方政府做好工作。第一，对于省级创建名单中的特色小镇，由省级人民政府负责特色小镇的发展与规范。省级人民政府应建立省级部门的统筹推进机制，由省级发改委牵头组织特色小镇相关部门统一行动，统筹好先进制造类、农业田园类和信息、科创、金融、教育、商贸、文旅、体育等现代服务类特色小镇的发展，避免行业主管部门各自为政、政出多门。第二，对于市县区级创建名单中的特色小镇，以及政府创建名单外市场主体自行命名的特色小镇，由市县区人民政府负责特色小镇的发展与规范。市县区政府应引入央企、地方国企或大中型民企，作为主要的投资运营商。同时，要注意不能把行政建制镇和房地产项目命名为“特色小镇”。

二是持续开展典型引路。“第一轮全国特色小镇典型经验”推广后，国家发改委还将会同有关部门持续挖掘特色彰显、模式先进、经验普适的精品特色小镇，及时推广新一轮的典型经验，发挥示范带动效应，以少带多地引领面上发展。

三是研究开展政策激励。特色小镇工作手段是规范纠偏与典型引路“两手抓”，但也存在“一手硬、一手软”的问题。硬的是规范纠偏，对“问题小镇”形成了有效的警示作用；软的是典型引路，一定程度上缺乏对典型精品特色小镇的政策激励。为防止特色小镇从3年前“一哄而上”的过热形势转变到将来“一哄而散”的过冷态势，国家发改委将继续会同各有关部门和地方政府，以及国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行、中国光大银行等金融机构，在使市场发挥决定性作用的同时，也更好地发挥政府与金融机构的作用，研究政策支持的措施与方式，缓解特色小镇建设前期资金投入大、土地指标供给不到位的问题。这样就可以在规范纠偏、鞭策后进的同时，也激励先进。此前发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，已对农村集体经营性建设用地入市、闲置的宅基地和废弃的集体公益性建设用地转性入市等，进行了力度非常大的改革突破和系统安排。各有关方面要利用好、落实好这项改革和政策安排，利用得当、落实有力，将释放出几万平方公里的存量农村集体建设用地，将基本破解特色小镇的土地指标短缺问题。

四是正确进行宣传报道。此前，在特色小镇的建设过程中，主流媒体发挥了积极的正面作用，既充分挖掘了好样板好案例，又客观理性地报道了新情况新问题，营造了比较好的社会氛围。但也有个别媒体理解偏差、报道评论失实，把普通项目的问题套在特色小镇的头上，未经充分调查论证就下结论。特色小镇建设只有三年时间，除浙江已建成一些成熟的特色小镇外，其他地区尤其是中西部地区特色小镇总体处于创建培育阶段。对此要有足够的历史耐心，不能以浙江最成熟特色小镇的标准来衡量创建培育阶段的特色小镇。既不能发现成绩，就一哄而上宣传；也不能发现问题，就一棍子打死。希望媒体与各地区各有关部门协同发力，共同营造一个良好的舆论环境，促进特色小镇规范有序健康发展，为经济高质量发展和社会全方位进步贡献重要力量。

（注：转载时略有调整）