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2015年3月28日,内蒙古大兴安岭图里河林业局砍伐的最后一段木材被运下山 邹俭朴/摄
“假如呼伦贝尔草原在中国历史上是一个闹市，那么大兴安岭则是中国历史上一个幽静的后院。”1960年,著名历史学家翦伯赞走访内蒙古大兴安岭时，曾这样描述。伴着外来人口的大量涌入，这个“幽静的后院”不再幽静。新中国成立以来，内蒙古大兴安岭林区累计贡献了2亿多立方米商品材和林副产品，但同时也被开垦出数以千万亩的耕地，生态和涵养水源的功能下降。
经过近一个世纪的砍伐与开垦，大兴安岭森林边缘向北退缩200公里。如今，大兴安岭林区正站在新的历史节点上：国有商业林全面停伐已有3年，如何清退森林功能区内非法开垦的耕地，以巩固林缘红线、保护建设大兴安岭这个重要的生态安全“绿屏风”，成为亟须考虑并解决的问题。
毁林开荒难遏制国有林地遭蚕食
苍莽的大兴安岭，如同雄鸡昂扬向上的脊梁，横亘于东北三省和内蒙古之间。内蒙古大兴安岭林区是我国最大国有林区，历史上这片林业生态功能区曾达10.67万平方公里，既是北方游猎部族和游牧民族的发祥地，又是东胡、鲜卑、契丹、蒙古民族起源的摇篮。
20世纪50年代初，新中国百废待兴，对木材需求也与日俱增，为响应国家号召，第一代务林人告别故乡，爬冰卧雪，以人拉肩扛的方式挺进茫茫林海。
“那时伐木全靠弯把锯，放倒一棵树最少也得一个多小时。”回忆起那段艰苦岁月，林区首批伐木工杨风义老人记忆犹新，“每天早上5点起床，6点上班，带点干粮中午在山上吃，冷了烤烤火，渴了吃点雪。”
在这样艰苦的条件下，新中国第一批林业开拓者在林区扎下根来。多年来，内蒙古大兴安岭累计为国家提供2亿多立方米商品材和林副产品，上缴税费200多亿元。上世纪五六十年代，上缴最多时曾占内蒙古自治区财政的50%以上。
进了林区的人得吃饭，就得开垦种田。大量人口的涌入，失控的毁林开荒，使大兴安岭东南麓的森林被啃食殆尽。
“林区开发建设初期，为缓解职工生活困难问题，林业局组织人们在适当区域，开垦一些林地种植小麦和蔬菜。”内蒙古大兴安岭重点国有林管理局资源处处长杜彬说，当时大量务林人及家属涌入，最多时达50多万人。为解决林业职工和家属吃粮难、吃菜难问题，林区一部分区域被开成耕地。
到20世纪七八十年代，大量外来人口涌入声名鹊起的大兴安岭南麓，他们拖家带口、引亲唤友，进入大杨树、毕拉河等地，其中一些人或负案在身，或躲避超生处罚。当地一段顺口溜对“盲流人口”有一形象说法：“此地不留爷，自有留爷处，处处不留爷，爷去大杨树。”当时，毁林开荒因无明确禁令而失控，有些外来者为了多种些地，竟一把火将“看中”的林地付之一炬。
对大自然的过度索取终究要付出代价。20世纪90年代起，替代产业和替代物资陆续出现，木材在国民经济中的战略地位逐步降低。前期过量的采伐和开荒，让大兴安岭林业资源损失较大，19家林业局辖区内的原始森林消失殆尽，浮现出“资源危机”和“经济危困”的“两危”局面。
“树都采枯竭了，现在最大的树以前只算得上是‘小崽’。”图里河林业局经营林场的伐木工侯春才说，伐木业最辉煌时，20多棵大树就能装满卡车，但到了上世纪90年代，以前“看不上”的树也都被运下山，发往全国各地。
为了保障林业职工的生计，林业部门调整产业结构，进行复合经营。当时，大杨树、毕拉河等林业局继续开垦林地，种植大豆、小麦等农作物。
过度采伐加上遍地开荒，风大、雪少的恶劣天气在林区频频出现。1998年，长江、松花江流域发生的特大洪水灾害给人们敲响警钟，天然林保护工程开始启动。
当时，林业专家普遍认为，建国以来，东北、内蒙古等国有林区为国家建设做出了重大贡献，但也付出了沉重代价，林区人口急剧膨胀，经济负担日趋沉重，导致森林资源过量采伐，天然林资源锐减，生态环境恶化。这种状况如继续下去，整个东北、内蒙古地区的生态屏障将不复存在，东北大粮仓及周边重要牧业基地将失去生态保护，会对国民经济及社会可持续发展带来极大影响。对东北、内蒙古国有林区天然林资源实行有效保护、扭转森林资源锐减趋势是当务之急，刻不容缓。
同年，国务院明令禁止毁林开垦，但个别区域的毁林之风依然难刹。
“由于长期缺乏法律依据，造成毁林开垦没有得到有效遏制。”杜彬说，直至2005年12月30日最高人民法院出台《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，才明确了破坏林地资源刑事案件立案和量刑标准。
“虽有法律依据，但在利益驱动下，‘拱地头’多年来仍是个顽疾。”大杨树林业局副局长付云江表示，管护科技手段差、人员少、公路网密度低，给监管带来诸多难题，仅大杨树林业局范围内，一年林业案件就达上千起。“现在‘拱地头’很简单，大马力拖拉机开一圈就多出一条垄，很难看得住。”他说。
停斧挂锯逾三年退耕还林仍艰难
2015年4月，油锯的轰鸣声最后一次传入林海。内蒙古大兴安岭结束漫长的采伐历史，终于得以休养生息。
2018年春季，国家林业局和内蒙古自治区在内蒙古大兴安岭林区部署开展毁林开垦专项整治行动，调集300余名警力和森调技术人员，在大杨树、毕拉河、吉文三个重点地区开展70余天的破案战役，查处案件937起，收回开垦林地30219亩，起到了积极的震慑作用。但相对于总量巨大的开荒地而言，收回的退耕地只是九牛一毛，甚至不到总数的1%。
春夏之交，记者由兴安盟乌兰浩特市驱车一路向北，途经扎赉特旗、扎兰屯市、阿荣旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗等地，再度走访大兴安岭。一路放眼望去，黑黢黢的沃野这儿一片、那儿一片，分割着成片的森林，就像得了斑秃。
当地干部群众说，大兴安岭脚下的嫰江曾是森林和草原的分界线，但前些年过度开荒，使林缘由嫩江边不断向北退缩。最近几十年，大兴安岭南部林缘后退200公里左右。
大兴安岭问题研究专家、内蒙古呼伦贝尔市政协原主席巴树桓表示，目前全市耕地总量2000多万亩，主要集中在大兴安岭林缘地带的山前平原。“无论是林地还是林间草地，均属森林功能区，开垦为耕地，肯定对生态造成破坏。”
巴树桓认为，大兴安岭这样的水源涵养功能区对国家生态安全非常重要，如果这里出了问题，下游的松辽平原很可能陷入生态灾难。
“大兴安岭是座涵养水源的‘水塔’，在森林功能区内使用农药化肥，势必对水体造成污染。”杜彬说，农业种植对于林区湖泊河流的污染不容忽视。关于农药化肥残留物的去向，巴树桓表示，一部分渗入地下，一部分挥发，一部分被植株固定吸收，还有很大一部分进入河流，磷氟等很难降解。
鄂伦春自治旗人大常委会主任代喜院说，最近几十年来，大兴安岭涉农地区大量使用农药，大量包装物被丢弃于池塘、河沟、田边，残留农药造成水质和土壤污染，废弃塑料袋(瓶)在自然环境下不易降解，污染了环境。
中国社会科学院社会学研究所副研究员吴乔发现，由于大量自然植被被农作物代替，而农作物多为一年生草本植物，造成地表裸露时间长、水土保持能力差，抵御自然灾害的能力明显下降。例如，2013年莫力达瓦达斡尔族自治旗等地发生较严重的洪灾，洪水和泥石流冲坏多处道路桥梁。虽然当年降雨量偏大，但根据当地人记忆和水文资料，建国以来类似的降雨量经历过数次，此前却未造成如此严重的破坏，其主因就是毁草毁林开荒导致抗灾能力下降。
此外，森林周边数千万亩的耕地还给防火工作带来巨大考验，毕拉河、大杨树等林业局的职工告诉记者，林业施业区基本被耕地包围，由于周边农业人口较多，前几年几乎年年出现火情。
“林业开发和转型过渡期内，为解决生活生产困难，开荒种地不可避免。现在已全面停伐，国家投入巨资解决林区职工群众收入问题，继续耕种没有道理，需要转变思路。”巴树桓说，大兴安岭林区都是国有土地，与农村集体土地概念不同，无论从法律关系还是生态意义上讲，生态功能区未来都需要退耕还林还草。
请神容易送神难体制混乱成主因
打击毁林开荒是保护大兴安岭生态安全的重要措施，但内蒙古大兴安岭林业功能区内，有数百万亩开荒地块由于开垦时间跨度大、涉及面广、成因复杂、问题交织、土地属性相互矛盾，清理起来举步维艰。耕种者背景非常复杂，目前耕种开荒地有国营农场、林业局、个体农户、猎民等。
内蒙古大兴安岭重点国有林管理局最新统计数据表明，该林区林权证范围内目前约有343万亩耕地，95%的开垦林地形成于1998年以前。属地政府已将211.33万亩开垦林地划入基本农田，310.2万亩开垦林地享受国家种粮补贴，283.39万亩开垦林地向属地政府交纳费用，10.44万亩开垦林地核发土地使用证。
“按照行政权属，林权证范围内的土地都是国有林地，但其他部门发放的文件、票据、证照，我们也不能视而不见。”杜彬表示，这种背景下，种了多年庄稼的林业用地，清理起来非常困难。
“在不同历史时期，部分村民未经批准开垦国有林权证内的土地、林地，没有得到及时有效的制止和查处。”林区一些干部认为，土地是农民的“命根子”，虽然一部分属于非法开垦，但耕种年头越久，清理起来越难。
“农猎民认为多数耕地都是自治区政府实施一、二期农业开发过程中，经当时呼伦贝尔盟行署审批同意开垦的，不应收回或禁种。”杜彬说，由于这部分耕地实施退耕阻力太大，只能暂时叫停。
“农猎民不理解，国家已给发放补贴的地为何想要收回。”鄂伦春自治旗政府办副主任王文峰表示，农猎民认为他们的耕地有政府核发的土地使用证，已向政府上缴土地使用费，享受粮食补贴，不应收回或禁种。“经自治区人大会议通过，2001年起，当地多数土地都交纳了土地有偿使用费。在这种情况下，想说服农户和猎民退耕就很难了。”王文峰说。
“历史形成的农地，不论因何开垦，已经成了大部分农民生活的主要来源。”杜彬说，林区开垦林地涉及8个旗、市，当地村民大部分是外来人口，且已落户成为居民、农民，部分土地几经转手，追溯追责难度很大。“总体来看，光靠林业主管部门和地方政府，解决难度很大，亟须国家层面的政策引导和支持。”
解决“增绿”与“增收”矛盾待政策破冰
“确实到了还生态欠账的时候了，但‘病来如山倒、病去如抽丝’，历史上形成的耕地，既要逐步退耕还林还草，又要考虑群众的生计和出路，让他们有活干、有饭吃。”呼伦贝尔市委*于立新表示，特别是已经获得土地证和划入基本农田的耕地，还需要上级部门统筹考虑，有针对性制定政策，让属地政府依法依规处理。
杜彬等林区干部认为，已经纳入基本农田、享受粮食补贴、向属地政府缴纳费用或核发土地使用证的农地，需要上级研究决策，建议申请退出基本农田后给予适当补偿，逐步退耕还林。没有纳入基本农田、没有享受粮食补贴、没有向属地政府缴纳费用、没有核发土地使用证的林地，建议根据土地耕种情况，给适当补偿后逐步退耕还林。
“无论是林业局还是地方政府，均需依照‘尊重历史，照顾现实’的原则，对开荒的林地分情况进行处置。”呼伦贝尔市副市长任宇江表示，对2012年以后开垦的林地，一定要坚决收回，对相关涉案人员依照党纪国法坚决打击，但对1998年之前形成的农地，处理时要慎重。
林区干部表示，一些开荒耕地可纳入国家退耕还林政策范围，给予合理补偿。在权属性质不变、用途严格管制、生态功能持续改善的前提下，由林业部门和地方拟定出台相关政策，扶持农户承包林药间作或是种植蓝莓、大果沙棘、榛子等取得收益，从长远出发解决农户的生计问题，缓和农林矛盾。
一些林区干部担心，由于农林政策不够平衡，比如种粮享受的各项政策补贴高于退耕还林等林业项目，加上耕种周期短、见效快及习惯作用，除非退耕后收入能基本与种植农作物持平，否则耕种者很难自愿放弃耕地。
林区干部群众还希望，对国有林区林缘地带种植经济林给予特殊奖补政策，使种粮与务林在经济收入上持平，以有效解决日益升温的农林矛盾。（半月谈记者 殷耀 邹俭朴 于嘉）
