城更项目如何实现土地一二级开发联动？

来源：建投管家

目前城市更新存在的一个根本性的堵点：城市更新项目公共服务配套占比高，投入大、收益少，项目收益难以覆盖投资。

城市更新项目一般需通过银行提供的城市更新贷款筹集更新资金，但除了做的较早的广东上海外，其他城市的城市更新贷款表面上可以实现自求平衡，实际上还是要靠地方政府背书或国有企业担保。项目自身的收益不足以偿还银行贷款，怎么办？

城市更新项目能否成功实施，核心在于资金能否解决，资金能否解决的关键是项目能不能自平衡，能否自平衡的关键则是项目的用地和规划政策。

目前看来，各地将一二级开发捆绑从而达到自平衡的路径一般有下面几种：

1. 原土地权利人自主改造；（天津、北京、成都、广州）

2. 原土地权利人的合作企业协议出让获得土地；（广州、成都、上海、北京）

3. 带条件招拍挂；（深圳、广州、重庆、徐州）

4. 协议搬迁形成“净地”划拨或协议出让给实施业主；（福州、成都、深圳、佛山）

5. “地随房走”模式；（成都、北京）

6. 存量用地房屋转型升级；（重庆、徐州、北京）

7. 不具备单独建设条件的土地划拨或协议出让；（重庆、徐州、北京、南京）

下面将各地的用地和规划支持政策摘录如下，有需要的读者不妨仔细体会。

一、天津市

·《老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》（2021年6月18日）

1. 可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。实施主体应按照市场化方式实施更新改造。

2. 城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施可以由实施主体负责运营。

3. 确保本区各类城市更新改造项目的资金平衡，可按照单个更新改造项目平衡、多个更新改造项目组合平衡、全部更新改造项目总体平衡方式，统筹实现资金平衡。

4. 各类更新改造项目经充分论证后可依法依规适当放宽容积率等规划指标，允许建筑高度适度提高

5. 支持土地使用权人自主更新。不改变土地用途的，可维持原供地方式；土地用途变更为经营性用途或新增建筑面积用于销售产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益，办理相关用地手续，

6. 各类更新改造项目周边的边角地、夹心地、插花地等存量土地可以一并纳入更新改造范围。

二、重庆市

·《城市更新管理办法》（2021年6月18日）

第二十六条  城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。符合划拨条件的城市更新项目土地，按划拨方式办理供地手续。

第二十七条  鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业；转型升级后，在符合规划的条件下，产权人可按有关规定完善用地和产权手续。

第二十八条  城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地，可与周边用地整合实施，重点用于完善片区公共服务设施，并以划拨方式办理供地手续；涉及经营性用途的以协议出让方式办理供地手续。

第二十九条  城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式实施。

城市更新不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。

城市更新既不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动，也不需要取得原建筑使用权的，经充分征求原建筑权利人意见后依法实施。

第三十一条  对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持，增设地上停车库不计算容积率。鼓励老旧厂区转型升级，允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施。

第三十四条  城市更新可探索在辖区范围内跨项目统筹、开发运营一体化的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。受特殊控制区等影响的城市更新项目报经领导小组同意后，可通过全域统筹、联动改造实现异地平衡。

三、徐州市

·《徐州市城市更新改造指导意见（试行）》（2021年6月2日）

1. 优化利用城市边角地，经营性用地更新地块与周边“边角地”“夹心地”“插花地”等无法单独使用的土地合并的，经批准按照规划设计方案，可采用协议出让方式完善供地手续。

2. 对历史遗留毛地出让项目。由各区政府报市政府批准同意，可直接变更土地受让人至国有企业名下，签订补充协议并重新约定开竣工日期开发建设。项目资金在地块所辖区内进行平衡，辖区内不能平衡的，在中心城区内统筹平衡。

3. 支持国有企业参与城市更新市场化运作，鼓励通过收购相邻多宗低效利用地块进行集中改造开发参与城市更新，由各区政府主导实施，国有企业先期进行土地拆迁整理、完善配套公共设施，土地整理达到净地上市条件，通过“一事一议”程序挂牌供地，市场化参与城市更新。

4. 实行差别化供地，结合土地使用现状和城市更新项目实施的客观需求，运用设定条件招拍挂、协议出让、划拨等方式灵活供应土地。有历史保护建筑、近现代保护建筑和文物保护要求的项目，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标方式供地。涉及居民安置房建设的，可享受老旧小区更新保障房土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。

5. 鼓励地下空间开发利用。城市更新项目的地下空间未被规划用于城市基础设施和公共服务设施的，其地下空间土地使用权可结合该项目土地使用权一并出让。

6. 允许商业、办公、科研等规划用地性质兼容利用。商业、办公以及符合区域转型要求的工业和仓储物流用地，可全部或部分用于建设政策性租赁住房。

7. 对于整治提升类和改建完善类城市更新项目，在增加公共服务设施和满足消防、安全的前提下，经征询相关利益人同意，并报市政府批准后，可在原有地块建筑容量基础上适当增加建筑面积。

四、北京市

·《关于实施城市更新行动的指导意见》（2021年5月15日）

1. 城市更新项目产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资(入股)等方式委托专业机构作为实施主体；产权关系复杂的，由区政府(含北京经济技术开发区管委会，下同)依法确定实施主体。

2. 对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。增加的建筑规模不计入街区管控总规模。

3. 经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意，老旧小区现状公共服务设施配套用房可根据实际需求用于市政公用、商业、养老、文化、体育、教育等符合规划使用性质正面清单规定的用途。

4. 在满足相关规范的前提下，可在商业、商务办公建筑内安排文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能。

5. 在符合规划使用性质正面清单，确保结构和消防安全的前提下，地下空间平时可综合用于市政公用、交通、公共服务、商业、仓储等用途，战时兼顾人民防空需要。

6. 更新项目可依法以划拨、出让、租赁、作价出资(入股)等方式办理用地手续。代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位的，以划拨方式办理用地手续。经营性设施以协议或其他有偿使用方式办理用地手续。

7. 更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。

8. 经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式，经业主同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。

五、福州市

·《福州市“城市更新 ”实施办法》（2021年4月2日）

1. 城市更新涉及土地使用权及房屋所有权变动的，可采用协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等合规方式开展。

2. 协议搬迁涉及土地使用权及房屋所有权变动的，经依法补偿，房屋所有权人应在搬迁补偿协议中承诺放弃不动产权利，并同意委托实施业主代为注销相关不动产权利。搬迁补偿实行房屋安置的，由实施业主协助原房屋所有权人办理安置房产权登记。

3. 宗地所在地区域的搬迁补偿完成并形成“净地”后，具备划拨条件的，由自然资源和规划部门履行相关流程后，将相应的土地使用权划拨给实施业主；具备协议出让条件的，由自然资源和规划部门履行相关流程后，将相应的土地使用权协议出让给实施业主；需通过政府公共资源交易平台公开出让的，由自然资源和规划部门编制土地公开出让方案，明确拟供宗地的出让条件。

4. 通过协议搬迁形成的“净地”，具备划拨或协议出让条件的，实施业主可通过划拨或协议出让方式取得相应的土地使用权；需通过政府公共资源交易平台以土地公开出让方案（包含城市更新要求）方式公开出让的，支持实施业主以合法合规的方式取得相应的土地使用权。

六、成都市

·《成都市城市有机更新实施办法》（2020年5月28日）

城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条款，区政府（管委会）组织实施搬迁后，移交土地使用权人实施开发建设。

·《关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施》（2021年5月10日）

《措施》明确，城市有机更新包含3种改造方式，分别是：自有存量土地自主改造、“地随房走”方式整体改造、房屋征收与协议搬迁方式实施改造。

1. 自有存量土地自主改造

对于自有存量土地自主改造，原土地使用权人向区政府（管委会）提出自主改造申请和改造方案，经区政府（管委会）审核同意并将项目搬迁补偿方案报市住建局审查备案后，持新规划条件依法办理土地使用条件变更手续，并按“双评估”补差方式缴纳土地出让价款后，由规划和自然资源主管部门为其办理不动产权变更登记。

原土地使用权人可按城市规划要求实施自主改造，也可通过联营、入股、并购等方式进行联合开发建设。土地使用权人可按照城市规划要求，对自有土地周边土地提出整合申请，由区政府按程序办理被整合土地的协议出让手续。

2. “地随房走”方式整体改造

对于“地随房走”方式整体改造，通过公开招标方式依法确定实施主体，由实施主体与实施范围内的房屋所有权人进行平等协商，并完成全部不动产权交易和不动产权转移手续后，凭新规划条件签订土地出让合同，缴纳土地出让价款，依法实施项目整体改造。规划和自然资源主管部门依据区政府（管委会）确定的“地随房走”整体改造项目实施范围，按照所在区域新规划条件基准地价的20%收取土地出让价款后，依法办理土地使用条件变更手续。

七、南京市

·《南京市开展居住类地段城市更新的指导意见》（2020年5月15日）

（一）实施主体确定

1. 鼓励综合运用政府征收、与原权利人协商收购、原权利人自行改造等多种城市更新模式。

2. 居住类地段城市更新的实施主体可以包括以下情形：物业权利人，或经法定程序授权或委托的物业权利人代表；政府指定的国有平台公司，国有平台公司可由市、区国资公司联合成立；物业权利人及其代表与国有公司的联合体；其他经批准有利于城市更新项目实施的主体。

3. 历史上“毛地出让”的项目更新主体由各区政府做好牵头处置。土地受让人不具备开发建设意愿或能力，但愿意协商由新的主体开发建设的，可报经市政府批准同意，直接变更土地受让人；也可由原受让人成立控股不小于51%的项目子公司，直接变更受让人至项目子公司。

（二）规划和土地政策

1. 经批准列入计划的城市更新项目，为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。合并纳入更新项目的“边角地”“夹心地”“插花地”以及非居住低效用地，可采用划拨或出让方式取得土地。

2. 实施方案经市政府批准后，依据方案完善相关土地手续：符合划拨条件的，按划拨方式供地；涉及经营性用途的，按协议方式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。

3. 有文物保护要求的项目，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标方式供地。

4. 对历史遗留的“毛地出让”项目，为整合周边，允许将原土地出让范围周边无法直接利用的土地，通过“以大带小”方式协议出让。

八、佛山市

·《关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实施意见（试行）》（2018年9月1日）

明确城市更新项目的供地方式可以采用协议出让的方式，规定城市更新公司属政府收购储备后再次供地的必须采用公开出让外，其余可协议出让。

·《加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（2019年11月21日）

简化宽松标图建库、用地报批流程手续，加大土地出让金优惠力度，鼓励连片改造，加大对一定规模以上改造项目的扶持。

九、东莞市

·《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（2018年8月15日）

1. 切实抓好土地收储，加强对重点区域、公有区域土地的集中收储力度，切实增强政府对土地市场的宏观调控能力；

2. 创新以单一主体挂牌招商与股权混改相结合，兼容并蓄的项目招商和供地体系；试行半市场化运作的政府土地整备开发模式。

十、上海市

·《上海市城市更新实施办法》（2015年5月15日）

现有物业权利人或者联合体为主进行更新增加建筑量和改变使用性质的，可以采取存量补地价的方式。城市更新项目周边不具备独立开发条件的零星土地，可以扩大用地方式结合城市更新项目整体开发；

·《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（2017年7月13日）

研究建立历史风貌保护开发权转移机制。允许历史风貌保护相关用地因功能优化再次利用，进行用地性质和功能调整。

为鼓励更多的保护保留历史建筑，除原法定保护保留对象外，经认定为确需保护保留的新增历史建筑，可以给予开发建筑面积的奖励。

要加快落实规划土地支持政策，对涉及风貌保留保护的改造项目，经认定后可按保护更新模式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式，带保护保留建筑出让。

十一、深圳市

·《深圳市城市更新办法》（修改）（2016年11月12日）

除鼓励权利人自行改造外，对由政府统一组织实施城市更新的，可以在拆迁阶段通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为征地补偿成本从土地出让收入中支付。

也可以在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规划的前提下，由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定由中标人或竞得人一并实施城市更新。

·《深圳经济特区城市更新条例》（2021年3月1日）

不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同，应明确城市更新单元规划和项目实施监管协议的相关内容。

十二、广州市

·《广州市城市更新办法》（2015年12月1日）

1. 完善征地手续的历史用地，土地现状用途和现行规划用途均为工业用地的，可由现土地使用权人按自行改造完善规划、用地手续；

2. 旧村改造项目用地，村集体可选择保留集体土地性质或按规定转为国有土地；复建安置地块只能确权给集体经济组织，转为国有土地的可采取划拨方式供地；融资地块转为国有土地，可采取公开出让给市场主体或协议出让给村集体与市场主体组成的合作企业等方式供地。

《广州市旧村庄更新实施办法》（2015年12月11日）

1、征收储备模式下的复建安置地块可以划拨方式，由政府依法确定的相关企业代建完成后，直接确权给村集体经济组织、村民和相关权属人。也可以配建村民住宅和村集体物业复建安置房作为出让条件，将融资地块、市政配套地块与复建安置地块一并通过公开方式出让给开发企业。

2、自主改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案自行拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出让方式获得融资地块开发融资。

3、合作改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。

·《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（2019年4月18日）

推进成片连片改造，项目在确定开发建设条件的前提下，由政府作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地使用权一并通过招标确定改造主体，待完成拆迁补偿后与改造主体签订土地使用权出让合同。

广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法（2021年1月17日）

“三旧”用地、“三地”和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体。土地使用年限可以按照改造后的土地用途重新确定。

十三、南宁市《加快推进旧城区改造工作实施办法的通知》

政府公开招标旧城区改造项目的土地熟化投资人，由熟化人出资给政府用于征收补偿安置及土地上的“三通一平”，按照谁“谁出资、谁受益”的原则，规定只有熟化人才能参加改造后的土地招拍挂活动。

原文链接：https://www.nanning.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/zfgb/2019nzfgb/d20q/zfwj_47755/t4883831.html

十四、济南市《城市更新专项规划（征求意见稿）》

允许带实施方案挂牌出让。

2021年11月17日，济南市中区上新街片区城市更新项目贷款成功发放，该项目通过“带实施方案挂牌”的方式取得后续建设土地，以未来建设及经营后产生的预期现金流作为还款来源，实现城市更新的一二级联动。

原文链接：http://jncc.jinan.gov.cn/art/2021/10/29/art_40602_4767147.html

十五、长沙市《全面推进城市更新工作的实施意见》长政办发 〔2021〕 14 号

探索城市更新重大项目土地一二三级联动开发机制，严格规范合同条款和转让要求，特别是按土地全要素、全生命周期管理要求，在土地合同签订时，将明确的投资主体、权利义务、改造方式、建设计划、产业形态、运营管理等要求纳入土地出让合同或补充合同，确保土地高效利用。

原文链接：http://www.changsha.gov.cn/zfxxgk/zfwjk/szfbgt/202103/t20210331_9859038.html