“国茂·清水湾”是海南陵水县英州镇国茂·国际泥疗养生休闲旅游度假区项目的一部分，总规划面积超1.2万亩土地的国茂·国际泥疗养生休闲旅游度假区项目在2016年、2017年度连续两年列入海南省重点项目，也是陵水县2016年度服务社会投资百日大行动项目之一。
一个被判定非法占用土地503.3748亩，并盖有违章建筑超38万平方米的项目；一个被陵水县国土环境资源局在2015年-2018年共发出5份行政处罚决定书，县里其他相关部门也发出十多份警示通知和处罚的项目，它如何被列入省重点项目，又如何在几年时间里边罚边建而成为一个颇具规模的花园小区？
“国茂·清水湾”航拍图。 本文图片如无特别说明，均来自澎湃新闻。
1.2万亩规划的超级度假区
海南省陵水县英州镇比邻三亚，三面环山，南临大海，拥有18.6公里的海岸线。泥疗度假区项目位于海南东线黄金旅游线上，在英州镇镇区北侧，穿越英州镇的东线高速公路从度假区项目用地南侧经过，清水湾旅游度假区则位于东线高速公路的南边。度假区项目用地距三亚市约35公里，距陵水县城约23公里，都处于半小时经济圈内。东距省会城市海口市约200公里，在陵水县火车站坐动车去海口，约1.5小时。英州镇的土地利用功能被划分为陵水县东南滨海旅游用地。
《陵水国际泥疗养生休闲旅游度假区控制性详细规划》截图
根据陵水县政府2012年8月21日公示的一份《陵水国际泥疗养生休闲旅游度假区控制性详细规划》，项目总用地面积约为838.92公顷（合12583.8亩），分为适建区、限建区和禁建区。建设用地面积为380.76公顷（5711.4亩），包括居住用地111.92公顷（1678.8亩）、商服用地74.81公顷（1122.15亩）等。项目规划人口控制在21905人，其中村庄安置人口660人，其余21245人为度假居住人口。
2014年1月20日，陵水县发展和改革局核发的“海南省企业固定资产投资项目备案表”显示，该泥疗项目所属行业为旅游观光、服务及房地产，计划开工时间为2014年3月，备案有效期为二年，项目总投资约172亿元。
澎湃新闻记者了解到，从立项起，国茂·国际泥疗养生休闲旅游度假区项目一直是陵水县的重点项目，后又被列入海南省重点项目。
这一项目由一家名为海南国茂投资有限公司的开发商进行开发。国茂·清水湾就是项目中的居住部分。
公开资料显示，海南国茂投资有限公司系辽宁国茂投资集团股份有限公司的子公司，于2011年3月投资3000万元收购了原海南大金源实业发展有限公司，同时于2011年11月、2012年5月相继投资1000万元、3000万元资金注册成立了海南国茂实业投资有限公司（下称“海南国茂”）、海南国茂泥疗产业发展有限公司，公司法人为柳茂盛。
据国茂集团官网显示，辽宁国茂投资集团股份有限公司成立于2007年，前身为桓仁茂盛建筑安装有限公司，创立于1989年，在辽宁本溪、沈阳，吉林，海南均有开发建设工程项目。
董事长柳茂盛，出生在辽宁省宽甸县偏远山区的一个普通农家，1986年成立桓仁茂盛建筑安装有限公司，开始了其创业之路。官网称，他此前曾多次荣获“辽宁省优秀农民企业家”“辽宁省农村致富带头人”“辽宁省知名企业家”等多项荣誉称号。
2017年春节起，海南国茂·清水湾项目进行了铺天盖地的广告宣传，1800多套度假公寓和别墅被抢购一空，购房者中很多来自开发商国茂的发家地——东北三省。购房者们内心充满着喜悦，一名62岁的辽宁买房人这样形容：“站在阳光下暖融融的，连喘气都特别舒服”。
2018年交付使用的小区没有让购房人失望，业主们向澎湃新闻提供了刚刚入住时的照片：图片上，阳光和煦，游泳池水清澈，居民惬意地在周边躺椅上休息。
事实上，“国茂·清水湾”是国茂集团实控人柳茂盛在海南的开山之作，一名和他有过接触的小区居民告诉记者，2019年元旦后，柳茂盛还住在小区里，经常四处查看工程质量和进展，而他对自己小区的质量也表示相当满意。
涉嫌非法占用土地，实控人被警方控制
出人意料的是，这个通过了详细规划方案的省重点项目，长期以来的建设却都属于“非法”。
2019年1月12日，陵水县政府在官网通告，海南国茂因非法占地建设海南陵水国茂•国际泥疗养生休闲旅游度假区项目，由县国土资源局没收该公司在非法占用的土地上建设的符合土地利用总体规划的建筑物及构筑物，并接管上述建筑物及构筑物。县政府要求业主在3日之内全部撤离，否则后果自负。
陵水县政府致业主的公开信
这是当地政府对海南国茂的最后通牒。
3日期限未到，小区在1月12日即停水停电，即使是住在26层楼的业主——不论老幼病孕都只能走楼梯上下，小区内的超市关停，门口设岗亭登记进出人员，时刻有协警驻守巡逻。
记者在现场看到，已建成交付的公寓共9栋，每栋26层。记者进入其中两栋，每层为三梯10户，另有两栋在建；其外，还有别墅区域。很多家的门上贴上了红色春联，有的还留存着政府执法时贴上的白色封条。由于停水、没有物业管理，小区里的植物在日复一日地阳光照晒下失去了精神，垂下了枝叶，目前还住在里面的居民只能下楼用水桶挑水来解决用水问题。
与此同时，业主也发现已经无法联系到柳茂盛。
当地政府向澎湃新闻解释，由于海南国茂非法占用土地的案件上升为刑事案件，实控人柳茂盛已被控制，包括董事长在内，公安部门已控制了公司高管8人左右。
曾任陵水县招商办主任、现任陵水县委宣传部副部长王安良解释了“非法占用”的前因后果。
王安良告诉记者，最初海南国茂投资有限公司拥有这些土地的使用权，提出办文旅项目，这符合县里希望把旅游业做大做强的规划，就把这个项目作为大型文旅项目的招商成果给招来了，省里还给列入了重点发展项目。政府之所以做出这个安排，是因为这块地已经有了整体归属，要联动开发不涉及过多的征地拆迁，启动难度最小。而对于国茂来说，有了重点项目这个名号就是一个很好的“敲门砖”，办手续应该相对会便利些。
王安良口中“拥有的土地”，指的是海南国茂名下的海南大金源实业发展有限公司早前获得的陵水县农业综合开发用地。
在记者的要求下，陵水县国土环境资源局拿出了涉案土地留档的国有土地使用证，海南大金源在2004年2月拍得的数幅地块用途为农业综合开发及观光农业，终止日期为2048年10月。
留档的国有土地使用证显示，海南大金源拍得的地块用途为农业综合开发及观光农业，终止日期为2048年10月。图为其中一份。
陵水县国土局相关工作人员告诉记者，农业用地需要办理“农转用”的手续才能成为建设用地，这需要公司提出申请，相关部门进行研究论证，界定好控规指标后上报省里，经过省里同意后，政府启动征地（用财政资金把农业用地征回），再通过招拍挂（以招标、拍卖或者挂牌方式）流程按照新的土地性质（居住用地、商业用地等建设用地）出让国有土地使用权，之后再是办理建设施工许可、规划许可、预售许可等证。
一般说来，居住用地的价格最高，出让年限为70年；其次是商业用地。政府通过财政将土地征收回后，再通过一级土地市场出让，对地块感兴趣且符合条件的企业都可以来参与竞拍。
“没有办理农转用手续，构成了非法占用土地，这是罪与非罪的根本区别，也是县国土局提交刑事案件的原因。”上述工作人员说。
记者拨打海南政务热线12345咨询得到的回复同样如此，如果规划中已经调整为建设用地的，需要规划委给国土部门去函，拥有土地的企业提出申请，再由政府收回国有，开展招拍挂流程。
王安良介绍的流程与此基本一致，他说，海南是“一事一议”，如果公司没有提出计划，政府财政不能随意投入。
据澎湃新闻采访的当地政府的说法，到目前为止，海南国茂并未主动办过任何一幅土地的“农转用”手续。
“我也很纳闷”，王安良这样向澎湃新闻表示。
由于实际控制人和大部分高层已经被警方控制，记者拨打国茂辽宁总部电话，希望联系目前国茂对外的负责人，辽宁国茂接通电话的工作人员拒绝记者要求，同时表示对事件不知情。地块所在的军田乡红草坡，也是海南国茂工商资料的注册地址，记者拨打办公电话无人接听。此外，记者根据业主指引来到据称是国茂公司在当地的办公场所，现场并没有工作人员。
四年五份行政处罚决定书：边罚边推进的省重点项目
由于在农用地上进行开发建设，国茂泥疗度假区项目曾多次遭遇行政处罚。
2019年1月11日，陵水县政府集中公示了县国土局在2015年-2018年间，向海南国茂发出的5份行政处罚决定书（编者注：行政处罚决定书是最重要的行政处罚文书，具有严肃性、强制性和对当事人的拘束力，也是人民法院强制执行当事人财产的依据之一）：
2015年5月4日的行政处罚书（陵土环资【2015】288号）显示，由于违反了《中华人民共和国土地管理法》四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，海南国茂被要求没收其建设的占地92.1553亩的公路，拆除1392.68平方米板房及办公用房，对占地面积64916.7平方米的非法占用土地进行每平米30元的罚款，共194.75万元。
2016年9月1日的行政处罚书（陵国土资【2016】430号）中，因为同样理由，要求没收海南国茂在占地面积6434.4平方米土地上建设的2450.58平方米四套别墅样板房，和691.37平方米附属设施，并对违规土地罚款19.3122万元。
2017年6月31日的行政处罚书（陵国土资【2017】537号）中，违规建设范围继续扩大。处罚书称，由于确认国茂公司未取得合法用地手续，擅自在陵水县委会红草坡占地建设海南陵水国茂·国际泥疗养生休闲旅游度假区项目，占地总面积为335583.2平方米（503.3748亩）。依照《海南经济特区土地管理条例》第八十一条规定，设定的处罚事项包括：一、退还非法占用的335583.2平方米土地；二、没收你公司在非法占用的土地上建设的符合土地利用总体规划建筑面积总计90923.55平方米的建筑物及构筑物；三、拆除在非法占用的土地上建设的不符合土地利用总体规划建筑面积总计4527.72平方米的建筑物及构筑物；四、处以非法占用土地每平方米150元的罚款共5033.7480万元。
2018年6月26日发布了两份处罚决定书，其中陵国土资【2018】394号文件显示，2017年537号文下发后，海南国茂继续在违法土地上新建9栋高层住宅楼，两栋在建高层住宅楼，以及62栋别墅等，处罚书决定，没收公司在占用的土地上建设的建筑面积为28.88148万平方米高层住宅楼和别墅等建筑。
另一份陵国土资【2018】395号文件则认定了一座4073平方米的泥疗会所以及一栋高层住宅楼以及一栋别墅非法占用土地，决定没收7892.8平方米违法建筑物和1256.65平方米硬化土地，并罚款16.028万元。
一边是海南国茂公司因为手续不全不断被罚，一边却是政府继续推动项目前进。
记者在陵水县政府网站以国茂为关键词搜索发现，在5份行政处罚决定书之间的时间范围内，当地政府仍多次提及要加快国茂泥疗度假村的建设。
2016年和2017年，国茂泥疗度假区被连续列入海南省重点项目及《百日大行动》项目。
2017年4月，陵水县在2017年一季度经济运行调研分析中表示，2017年陵水还将加快推进高峰温泉旅游度假区、国茂国际泥疗养生休闲旅游度假区、碧桂园生态城、南平医疗养生产业园等建设。
分析报告称，2017年以来，陵水房地产市场销售火爆，销售面积、销售额均翻倍增长，销售均价达1.92万元/平方米，同类户型均价上涨2000-3000元/平方米不等。从全省范围来看，中部几个市县直接列为“双暂停”市县（编者注：2016年，海南对部分市县暂停办理新增商品住宅以及暂停新建商品住宅项目规划报建审批），能够提供的市场有限，也间接促进更多的购房者涌入陵水。陵水房地产市场在“躲霾”和“候鸟群体”的双重刺激下表现火爆，全县高端房地产业发展速度进一步加快，预计一季度高端房地产业实现增加值6.3亿元，同比增长53%。
2017年5月26日，陵水县委*麦正华接受《海南日报》采访时表示，要加快推进高峰温泉旅游度假区、国茂国际泥疗养生休闲旅游度假区、南平医疗养生产业园等医疗健康产业项目建设。
2017年8月16日，陵水县政府公告：《海南陵水·国际泥疗养生休闲旅游度假区控制性详细规划》局部修改已通过专家评审，拟上报批准实施。
2017年9月6日，陵水县发改委通报省重点项目建设情况表示：2017年省下达陵水县的重点项目为35个项目，年度计划总投资132.1亿元。截至8月底，已完成投资88亿元，年度投资完成额67%。较好地超时序完成建设任务项目为20个，其中，陵水国茂国际泥疗养生休闲旅游度假区项目97%。
一直到2018年，泥疗度假区仍属于海南省重点项目、百日大行动工程。
而清水湾的绝大部分业主，是在2017年-2018年期间购买的房产，楼盘销售时项目并没有预售许可，但购房人们普遍笃信其万亩大规划的美好前景以及省重点项目的光环加持，坚信无证销售的情况只是暂时，并不影响其未来的入住。
2018年4月22日，海南发布全域限购政策，非该省户籍居民家庭在海南省购房需至少提供一名家庭成员累计在该省缴纳24个月社保或个税证明材料。已经买房的业主们甚至庆幸，自己提前购入了自己理想的住宅。
澎湃新闻注意到，在陵水县政府网站上，从2017年开始，至少发布了8次针对国茂等项目的购房风险提示。
“第一次购房风险提示是2017年4月在网站上公示的。”2月18日，陵水县房管局副局长丁峰说完这句后拒绝了记者的采访。
2017年4月30日发布的这份风险提示指出：在我县境内，陵水宇全嘉年房地产开发有限公司开发的陵水宇全嘉年英州商业示范街项目、海南国茂实业投资有限公司开发的国贸清水湾项目尚未取得商品房预售许可证；经我局核查发现部分代理机构已在网络等平台宣传以上楼盘信息，我局已多次对开发商进行提醒谈话；敬请广大购房者注意购房风险，购房时务必查看所购买的房产是否取得预售许可等信息。
对簿公堂：海南国茂状告陵水县政府
2017年6月14日收到第三份行政处罚决定书后，海南国茂于2017年12月12日向海南省陵水黎族自治县人民法院提起行政诉讼。
海南国茂在起诉书中称：
1.公司拥有度假区项目土地的《国有土地使用权证》，因此拥有土地合法使用权；
2.海南陵水国茂·国际泥疗养生休闲旅游度假区项目建设地块（共计681.15亩，约454102.27平方米）已经完成了土地性质的变更，林地转为建设用地、农用地转为建设用地等的审批手续已完成；
3.原告开发建设项目使用土地合计478.6310亩，符合土地利用总体规划。根据《关于抓紧实施市县总体规划加快推进项目建设的通知》（省规管[2017]11号文件），并根据中央全面深化改革领导小组第二十五次会议审议通过的《关于海南省域"多规合一"改革试点情况的报告》，开发建设地块全部在预留边界内。
4.1栋面积739.82平方米的四层楼、1栋建筑面积为16.02平方米的亭子、4栋建筑面积合计171.65平方米的平房、硬化地面建筑面积合计24188.73平方米，原告已在原有《国有土地使用权证》基础上，于2005年9月9日取得《房屋所有权证》，不属于非法占地情形。
在提起诉讼的期间，根据陵水县政府网站信息，2017年8月16日，《海南陵水·国际泥疗养生休闲旅游度假区控制性详细规划》局部修改已通过专家评审，拟上报批准实施。
根据陵水县住建局2017年9月两份对县国土局的复函，通过修改的约148亩土地中，85.24亩（56829平方米）为住宅用地（限高79米），可推断为别墅区域；63.14亩（42096平方米）为商业用地。
《海南陵水·国际泥疗养生休闲旅游度假区控制性详细规划》修改必要性论证报告截图。调整为二类居住用地包含了部分别墅区域和酒店区域。
2018年2月5日，海南省陵水黎族自治县人民法院对此案作出判决。
判决书显示，南国茂持有的千亩土地虽然有《国有土地使用证》，但均为农业用地，海南国茂未完成后续的农转用手续；2本《房屋所有权证》上允许的建筑面积共计973.76平方米，而已经建有的建筑面积超过290倍。
此外，判决书称，海南国茂提供的上述两份证明“农转用”证据显示，海南省国土厅批复的农转用土地面积是9.8929公顷（98929平方米），大约是150亩，与海南国茂违法占用的土地面积相差很远，回函件明确要求供地手续按有关规定办理，进行征收，做好被征收土地单位的生产和生活安置后，土地的权属人和用途才完成了法律上的变更，方可动工建设，因而也不能证明海南国茂的用地建设行为是合法的。
判决书显示，被告县国土局作为陵水黎族自治县人民政府的土地行政主管部门，对原告国茂公司占地行为进行调查、听证、处罚，系履行其法定职责。在履行职责过程中，被告县国土局履行了调查、勘测定界、听证、处罚等一系列程序，程序合法。驳回原告海南国茂实业投资有限公司的诉讼请求。
另一位知情人士透露，原本海南国茂已向海南省第一中级人民法院提出上诉，在准备过程中，又撤回了上诉。该知情人士表示，在没有明确的协调文件下，海南国茂主动要求撤诉，并且该公司盯代理律师盯得很紧，直到拿到法院做出的“准许撤回上诉裁定”。
疑问1：海南国茂为何不将土地合法化？
澎湃新闻记者了解到，作为海南省的重点项目，国茂泥疗度假区可享有政府提供绿色通道等服务。这意味着办理相关手续会较为便捷。
2017年2月23日，海南省发布重点项目管理办法明确，列入年度重点项目投资计划的项目实行项目清单管理、绿色审批通道、按周督办通报的审批机制。省政府政务服务中心负责办理重点项目绿卡，省和市县政务服务中心按照“统一受理、同步审查、并联审批、限时办结”的要求，全程跟踪督办，并在规定审批时限内，审批提速50%以上。
陵水县国土资源局2016年7月发布的一份“城镇土地定级及基准地价成果”显示，国茂泥疗项目的5块商服用地和5块住宅用地，都已经核定好了基准地价和土地开发级别，且基础设施开发程度为“低配置的五通一平”（通路、通电、通讯、通供水、通排水及地面平整）。
一名律师向澎湃新闻记者表示，这一案件中，海南国茂有土地使用证，有用地规划，而且还拥有土地转性的绿色通道，只需要提出土地转性申请就可以将项目建设全部合法化，很难理解公司究竟为何迟迟没有办理土地农转用手续。
由于无法联系到国茂公司相关人士，澎湃新闻记者试图从陵水县政府处寻找答案。
采访中，陵水县国土局工作人员同样表示了不解，他说，“既然是省重点项目，县里是希望能推动落实的。2016年，县国土局曾发函征求县住建委对泥疗项目用地的相关指标，多次建议国茂公司来办手续，并且多次召开常务会议想和国茂公司商议，但是国茂公司不配合，每次都强调自己是有证的，是有国有土地使用证的。”
上述县国土局工作人员透露，一直希望海南国茂来补办手续，为了服务企业，2015年，县里主动向省里申请了148亩地的农转用，这148亩土地中包含了现在小区内已建别墅的部分和酒店的部分，但之后的手续，海南国茂也不来补办。
陵水县英州镇上的指示牌，“国茂”已被遮挡住。
疑问2：农用地能否批复建设用地规划？
业内人士提出的另一个疑问则是：在土地性质尚未转变时，政府为何已经在农用地上批复了建设用地的规划？
记者查阅《中华人民共和国城乡规划法》，第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
多名专家认为，公司自有的土地变更用途，在得到政府批复后可以不经过招拍挂的流程而办理变更手续，或者定向招拍挂；如果地块始终是农业用地性质，政府就做出了建设用地的一系列规划并批复，则流程值得商榷。
北京市才良律师事务所主任王才亮表示，公司自有的土地，变更用途需要报批，通过批复后则可以不经过招拍挂的流程，取得施工许可等证就可以施工了。如果农转用没有通过批复，理论上政府也不能按建设用地做出规划，但实际操作中有很多这样的情况。
易居研究院智库中心研究总监严跃进表达了相同的观点，政府不允许随便把农业用地转变为建设用地，尤其是以做农业设施为幌子来转性是不允许的。但如果用途已经转变，则没有必要第二次经历“招拍挂”流程了。农业用地本身不存在建设经营的概念，政府如果要重新招拍挂，则先要收回国有。如果在土地性质未发生改变前，做出了建设用地的规划并批复，在流程上有所欠缺。
一名为企业办理土地转性手续多年的专员称，在政府同意并批复了规划的大前提下，出于对企业前期投入的保护，并且50年的土地有效期未到，土地因为改变用途随之价值发生了改变，要么企业补缴土地出让款走完手续流程，要么政府主动下发征地通知，实行定向招拍挂，企业按当时土地用途的价值重新拍下，这都应该是政府和企业协商的结果。
根据上述陵水县法院行政判决书，2017年初，陵水县国土局是在卫片执法监督检查以及日常巡查中发现海南国茂非法占用土地的。
一名在海南从业的资深律师向记者解释，卫片执法指的是通过卫星勘测，发现了和规划中的内容不一致的地方，进而提示有非法的情况。在批复已有的情况下，如果及时上传了变更后的规划，“非法”是可以避免的，而通过了批复的规划，就不能说项目是违法的。他进一步指出，“先上车后补票”的情况的确普遍存在，整件事情中，政府对项目立项、上马都是知道的，事前没有积极监管，事后执法也不得当。
记者依然无法得知，海南政府既然批复了规划，2015年至2018年的四年时间，海南国茂为何迟迟不办全手续？双方在规划意愿统一的情况下，沟通中的矛盾点是什么？2015年、2016年连续两年都收到行政处罚决定书之后，海南国茂为何还在2017年大规模建设、销售住宅项目？2017年、2018年，在海南国茂大范围推广项目、销售及交房的时候，陵水县政府为何不派出人员在住宅项目的销售中心张贴通告，而是在居民入住以后再进行断水断电行动？
2019年1月9日，陵水县政府发布通报，陵水县英州镇两名副镇长因严重违纪违法被开除党职公职并立案调查，两人的通报中提及：未认真履行工作职责，对辖区内违法建筑监管不力；利用职务上的便利，在报建审批方面为他人谋取利益并收受财物，涉嫌受贿犯罪。
