“新调整”能否终结自然保护区乱象？

来源:经济参考报

经过60多年建设，我国自然保护区在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。然而，由于很多地方当年建立保护区时缺少系统调查研究和科学规划设计，大量村镇、农地、集体林、人工商品林和一些工矿企业等都被圈进了保护区范围，致使生态保护与经济发展矛盾突出，一些保护区陷入生存与发展的困境。

这块净土该如何真正保护起来？记者近日在我国北方一些自然保护区做了调研。

地图上随意画圈

“圈里人”有苦难言

“划定保护区时没有科学论证规划，都在攀比看谁圈的面积更大，完全没有去真正思考如何保护。”一位国家级自然保护区负责人向记者介绍说，当时没有科学的测量工具，也没有经过深入的调研，自然保护区的划定和分区多是在地图上简单画个圈就定下来，很多地方都存在故意“划大保护区”的情况。

盛夏七月骄阳似火，牧民玉柱在自家70亩玉米、黄豆田里浇水施肥，玉米秧随风卷起滚滚绿浪。他一旁的草场上，邻居家的牛羊正低头吃草，不时发出哞哞、咩咩的叫声……这本是风吹草低见牛羊的美景，当它出现在国家级自然保护区的核心区里，却成了难以言说之痛。

多年来，玉柱始终有个心结：全家四代人在此生活了100余年，20世纪90年代自然保护区划界时，他家的房子、院子都被“圈”进了国家级自然保护区的缓冲区，而70余亩耕地和100余亩草场的大部分甚至直接被“圈”入核心区，受《中华人民共和国自然保护区条例》约束，他家的生产、生活处处受限。

村中有近两百人和玉柱有着相同的遭遇。村民反映说，前些年管得不严时，放牧种地都自由一些，现在频繁来检查督查，实在太憋屈。“我都想搬走了，可没有搬迁政策，我又能去哪，我们比谁都珍爱这片土地。”玉柱说，最近他想扩建牛舍养60头牛，但因缓冲区里不可以搞任何施工建设，他扩建牛圈的小目标只好破灭。

尽管规定，核心区禁止任何单位和个人进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，可记者看到这个国家级自然保护区核心区、缓冲区有通行道路连接村落，核心区“大门敞开”进出随意。村民为了生活，道路人来车往。

我国自然保护区大多地处“老少边穷”地带，它们同时也是脱贫攻坚的重点地区。生态补偿制度的不完善和自然保护区的保护优先原则，与区域内贫困人口的脱贫需求产生了很大矛盾，大大增加了地方的工作压力，给保护区的长远发展带来挑战。一些地方合计“靠山吃山靠水吃水”，在保护区周边建起旅游景点、养殖场、垃圾中转站，可小生意刚有起色，督察部门的严查严管让一些县城马不停蹄地拆厂房、搞填埋，保护区内村民叫苦连天。

每天生活在青山绿水之中，却难把绿水青山变成金山银山，这是东北某县一个被划入保护区的村庄村民面临的现实处境，村里不仅不能建垃圾收集站和污水处理厂，连一个输电塔基都不能搭设，而这一情况在这个县的十多个村均有出现。在与之相邻的某镇，自然保护区管理局负责人经常遇到前来讨说法的农民，全镇600多人的个人所有林地被划入保护区的缓冲区和实验区，必要的森林抚育和经营性砍伐均被禁止，百姓时不时就会去保护区管理局讨要说法。

“退”不完“清”不净

旧麻烦或生新问题

基层管理者和群众普遍认为现行保护区政策需尽快进行改革，新政策还应更符合实际情况。可是，由于农田、草场、镇村逐步退出自然保护区的配套文件尚缺，工矿企业退出自然保护区但地方无力承担赔偿金，调整过程逐级强制“面积不减少”的要求倒逼地方“划大保护区”，这些问题的存在，可能导致自然保护区“退”不完、“清”不净，解决历史问题过程中或再生出“新问题”。

今年2月，自然资源部、国家林业和草原局下发文件《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（以下简称71号文件），全国各级自然保护区调整优化工作拉开序幕，地方正在勘界立标，重新明晰自然资源产权。新一轮改革和调整能否解决遗留问题，达到尊重自然、顺应自然、保护自然的目标，达到经济效益、社会效益、生态效益相统一的目的呢？

根据71号文件安排，我国的自然保护区功能分区将由核心区、缓冲区、实验区转为核心保护区和一般控制区，目前不少县市区“三区变两区”的初步工作基本完成。但一些保护区的负责人表示调整难度很大，“结果肯定会出现调不干净的情况”。

早在1994年《自然保护区条例》施行时，第二十七条就明确规定，“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置”。71号文件也明确规定，“对生态搬迁、永久基本农田、镇村、矿业权等逐步退出设置过渡期，依法加强产权保护，稳妥推进”。但不少管理者表示，“也不是非得调出保护区，退出保护区也是另一种方法”。可从1994年至今，之所以村庄、耕地、牧场等退不出自然保护区，主要是上面没有明确退出保护区的时限，缺少匹配政策和资金，地方始终保持观望。如果这次三区变两区后仍不出台后续政策，保护区里生产、生活与保护自然的矛盾也无法根本解决。

工矿企业退出保护区所需的补偿资金，也严重困扰着地方政府。2016年，中央环保督察发现，自然保护区内工矿企业违法违规开发问题多见，一些省区市迅速启动了工矿企业退出自然保护区工作。4年时间过去，不少地方通报了漂亮的成绩单，保护区里的工矿企业确实被清理出保护区了，可由于企业大多都是按地方政府要求“合法依规”建设的，后续对企业的补偿事项却一拖再拖，甚至没了下文，政企纠纷和官司也因此频频上演。

从2018年至今，把西部一县政府告上法庭的林大庆，又去了该县几十趟，终于拿到了其矿业企业退出自然保护区300万元赔偿。“法院判决县里赔偿700多万元，剩余的钱我跑了多趟要不回来，真是难！”实际上，林大庆已算“幸运”，同在一个国家级保护区的其他3家工矿企业的赔偿问题更遥遥无期。东北地区一位分管环保工作的副县长无奈地说，县里需要处理8家工矿企业的赔偿问题，这几年政府只能当老赖，不敢与企业对话。“我们也没办法，光靠县里的财力，实在赔不起！”

让地方苦恼的新问题还有如何确保“面积平衡”。71号文件要求边界调整后，“自然保护地面积不减少”。有个县终于从保护区里调整出去村庄、耕地等18万公顷的土地，同时自然保护区与森林公园交叉重叠还有17万公顷土地，市里却要求这个县必须再找35亩土地划为自然保护地。

强化科学管理

寻求保护与发展的平衡点

自然保护区作为最严格保护的区域，是保存生态系统的“天然基因库”。我国的自然保护区建设已走过抢救性建立、数量和面积快速增长的阶段，现在亟须加强科学调整和严格管理，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，妥善解决历史遗留问题。

及时修订《自然保护区条例》过时内容，提高保护区管理科学性。保护区内不少问题和矛盾的根源，在于《自然保护区条例》的部分内容与实际脱节。71号文件结合现实情况，细化了要求，有利于进一步提高保护区管理的科学性。如《自然保护区条例》中规定，核心区禁止任何单位和个人进入，管理部门“管也不是，不管也不是”。而此次71号文件不仅允许在核心保护区内开展必要的管护巡护、病虫害防治等活动，同时还做了明确的说明。基层林业部门干部建议，在自然保护地立法尚未出台的情况下，亟须结合71号文件的精神，对《自然保护区条例》进行修订，有利于自上而下理顺自然保护区内的一切管理事务。“71号文件的精神再好，若转化不成法律法规，原来的条例放在那，问题和矛盾还是会继续发生。”

及时完善和出台退出方案及补偿办法，在资金上给予地方支持。北京圣运律师事务所主任律师王有银认为，村庄以及工矿企业等退出自然保护区工作涉及补偿，很多政府尤其是贫困旗县几乎没有财力解决。他建议，各省区务必要出台配套的退出方案及补偿办法，并明确退出时限，这样基层政府才会有执行力。此外，记者调查还了解到，自然保护区大多面临运行经费和保护资金短缺，科研监测、森林防火、林业病虫害防治、宣传教育等工作缺乏资金，满足不了资源保护和监督管理的基本需求，而有的市县级保护区只有保护人员经费，没有运行管理经费、基础设施建设和科研经费，保护区发展艰难。

协调好生态保护红线与自然保护区的管理关系，避免后续政策相互“打架”。此次自然保护区范围及功能分区优化调整与生态保护红线评估调整同步开展，鉴于过去自然保护区与其他自然保护地交叉重叠后政策相互“打架”的教训，基层干部建议尽快理顺生态保护红线与自然保护区的管理关系。广州珠湾人和生态环境研究中心（CECA）总干事助理文楚君建议，出台生态保护红线的管理规定，要充分考虑自然保护区的管理规定，部门间应加大沟通协商，确保二者重合部分的政策规定不冲突、不矛盾，为后续管理排除干扰。

坚持实事求是原则科学调整，避免下任务摊指标。保护区的调整再也不能像过去那样随意和任性，一切调整都要充分服务“保护”的目标。比如，自然保护区范围调整以省级行政区域为单元，统筹平衡增减面积，做到保证省域范围自然保护地面积不减少，避免逐级下任务、摊指标，苛责单个自然保护区“划出去多少面积就必须补充进多少面积”。国家和省级行政区域应充分听取基层的诉求，具体问题具体分析，实事求是地推进工作，确保此次自然保护区科学优化调整，实现应划尽划、应保尽保。

寻找自然保护区保护与发展的平衡点，认真研究保护区的新课题。业内专家认为，此次保护区的调整改革，会改变以往的纯保护管理模式，但保护的职能不能弱化，特别是核心区的保护要严格依法进行。各地要在政策法规允许的范围内，在提供优质生态产品方面加强研究和创新。（记者 张丽娜 王靖 朱文哲）