吕寿伟姜先亮｜教师轮岗制度的伦理反思（卓越之光精灵契约）

作

者

简

介

吕寿伟，江苏大学教师教育学院副教授，教育学博士，主要从事教育哲学和教育伦理学研究；

姜先亮，中学高级教师，连云港市海州区教育局基教科科长。

摘要：教师轮岗制度因其正义的价值诉求而得到了较为广泛的支持，它所改变的不仅是公共教育发展的价值灵魂，同时提高了民众对公共教育的可靠信任度。教师轮岗制度是在“公共善优先于个体善”的价值逻辑下被强制执行的制度，尽管获得了社会性的支持，却并没有得到教师群体的普遍“同意”，于是便引发教师轮岗制度的正当性悖论。同时，制度在实施过程中的“权力—权利”冲突，使教师轮岗制度面临着权力寻租、老实人吃亏、德福矛盾等诸多伦理风险。教师轮岗制度是有着重要价值、但存在潜在风险的制度，因此需要在实践中改进和完善。

2000年，南京市开始率先在全国试行教师轮岗交流制度，[1]之后北京市密云区、福建省柘荣县、福州市、哈尔滨市等地相继开始推行，至2014年教育部联合财政部、人力资源和社会保障部共同发文《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，教师轮岗开始在全国范围内推行。教师轮岗制度旨在实现县（区）域内义务教育的均衡发展，缩小县（区）域内城乡之间、校际之间的发展差距，实现区域内的教育公平，进而从根本上破解择校难题。因此，城乡教育水平差距和城市学校的择校热是教师轮岗制度提出的现实背景。虽然教师轮岗制度在2014年才在全国推行，但轮岗制度自身并非什么新鲜事物，早在20世纪60年代日本已经在全国范围内形成较为完善的教师轮岗制度。[2]70年代韩国开始向日本学习，在全国推行教师轮岗制度，而且韩国推行轮岗制度有着与我们相同或相似的初衷，即农村教育的衰落和城区疯狂的择校风潮，[2]尽管在推行过程中出现过种种问题，但时至今日，总体上实现了城乡教育均衡发展的预期目标。然而，我国与日本、韩国之间的相似背景之外，还有在人口、国土面积和行政区划等方面完全不同的国情，而这种相同背景、不同国情的现实使我们在选择教师轮岗制度时必须时时怀有理性的审慎。事实上，教师轮岗制度从部分地方试行到如今在全国范围内推行已经历了十余年的时间，在此期间针对教师轮岗制度的批判不绝于耳，但这种批判不是对制度本身的否定，而是要通过批判完成制度的改良。本文便是对教师轮岗制度伦理风险的理论反思，并在此基础上提出制度改良的建议和思考。

一、教师轮岗制度的正义诉求

一个制度是否能够得到普遍的认同和肯定在于其将何种价值视为最为重要和崇高的，教师轮岗制度之所以能得到普遍认可就在于它一开始就把教育的公平正义作为其最终目标，把长期以来植根于人们内心深处的愿望和期盼以制度的形式固定下来，教育正义不再仅仅是可欲的，而且是可行的。教师轮岗制度针对的是农村地区以及薄弱学校的学生、家长，但其支持者远远超出这一群体，那些对中国农村教育、对中国教育发展现状深怀忧虑的知识精英，那些持有家国情怀、坚守公共立场的有识之士都在对这一制度表达着积极的肯定态度。他们虽然不是教师轮岗制度的受益者，但他们却从一个细微的制度变革中管窥出中国教育可能带来的巨大变化，以及由此对中国社会的改善所可能产生的积极价值。

制度的目的可能多样，但制度自身必须是正义的，即无论制度内容是针对效率、秩序，还是为了达成某种德性，制度在规范和形式上必须是正义的，正义是制度的内在天性。而对教师轮岗制度而言，正义不仅是制度的内在要求，即制度以正义方式运行，而且其本身便是以正义为价值目标，其全部目的就在于促进区域内教育的城乡与校际之间的公平，它针对的是教育发展不公平的现实。然而吊诡的是，这种不公平状况的形成正是源于教育发展过程中的制度性安排。自改革开放以来，重点学校、示范学校、试验学校等名目繁多的重点学校制度造成了区域内学校教育之间发展水平的巨大差异，重点学校被赋予了完全不同的身份和地位，并因此获得了更多的政策偏爱和资金支持。政策的便利使其能够自由地在区域内、甚至跨区域招收优秀学生，而资金的支持则使学校硬件设施建设得以可能，同时待遇上的差异也不断地导致人才的集聚效应。如此一来，优秀生源、优秀师资、一流设备、更高的待遇最终造成了教育资源在区域内的不均衡分布。另一方面，城乡之间二元对立的制度安排是造成教育不公平的另一重要原因，城乡之间的户籍壁垒、完全不同的资源配置制度以及城乡有别的治理体制使城市在改革开放过程中得到了充足发展，从而造成城乡社会的“两个世界”“两个中国”，而“以县为主”的教育经费支付和管理体制则进一步使经济发展水平低下的农村地区教育难以得到根本性改观。最终结果便是产生城市学生向少数优质学校集聚，农村学生向城市集聚的现状。

无论是重点学校制度，还是城乡二元的教育治理体制，无不以“效率”为基本的价值依据，在经济发展水平相对较低的状况下，集中优秀资源优先发展少数学校、优先发展城市教育，从而为国家发展提供急需的优质人才。“效率”是对相同的教育资源在一定时间内所产生的价值和效果的判断，教育发展当然需要效率，但教育对象是人，它从根本上异于以财富、尤其是物质财富积累的经济逻辑，有效率的教育制度安排并不一定是合乎人性的制度安排。效率是制度安排的直接目的，但不是终极目的，一旦将直接目的当成了终极目的，教育制度的人本价值便遭到忽视，教育制度便在手段与目的之间发生了逆转。对效率的判断除了客观的效果外，必须包含效率的主观尺度，高超的伪钞技术、极具*伤性武器尽管有着客观的效果，但却是对社会、对人类的威胁。效率的主观尺度就是要在客观效果的基础上加入人性的考量。然而，市场的影响、*的诱惑、制度的支持最终使“效率”渗入教育的肌肤，省有省级重点学校、市有市级重点学校、县（区）有县级重点学校，甚至乡镇也设置重点中学。更为重要的是，效率不仅是教育事业发展的价值选择，同时也成为学校教育的基本理念，优秀率、及格率、升学率等成为学生评价、学校评价、教师评价的基本依据。但必须意识到，追求效率的教育发展模式始终是以牺牲他人、牺牲其他学生未来生活质量为特征的制度安排，这样的效率“实为一种特殊形式的对他人正当权益的剥夺”[3]263。

教师轮岗制度的实施意味着教育发展价值取向的转变，公平而非效率成为教育发展的首要依据。公平对效率的优先性使教师轮岗制度成为价值上的“善制”，它不再以国家名义牺牲弱者的教育权益，相反在价值取向上包含了充分的伦理关怀，通过教育资源的公平配置而顾及所有人的利益，它使所有人都对未来怀有一种乐观的预期，并以制度的形式使这种预期变得具有可预见性。换言之，教师轮岗制度所带来的不仅是教育发展的价值方向和价值灵魂，同时带了民众对公共教育的可靠信任。教育发展价值取向的正义转向为区域内教育均衡发展提供了可能，但这种缩小城乡和校际差距的制度安排不是以“削峰填壑”的方式实现均衡，而是要通过校际间教师和校长的流动实现经验交流和观念变革，最终实现不同学校的共同发展。这就是说，教师轮岗制度所坚守的正义既是为了所有人的正义，更是为了发展的正义。

二、教师轮岗制度的正当性悖论

教师轮岗制度虽然坚守公平正义的价值取向，但它的价值对象是“区域”，而非教师本人。因此，在多数情况下，教师轮岗制度与教师的个人利益并没有直接关联，甚至会在一定程度上损害教师当下利益，从而不难预见，多数教师并不会产生交流轮岗的主观愿望。也就是说，教师轮岗制度可能是在违背教师意愿的情况下被强制执行的，从而面临着正当性危机。事实上，根据课题组2016年对山东、新疆、江苏、湖南等省区已经实际参与教师交流轮岗的1 965名教师的调查统计[2016年课题组面向全国展开“义务教育阶段校长教师交流轮岗”的问卷调查，最终共获得来自北京、江苏、湖南、山东、河南、新疆等地的有效问卷1 965份，此处以及本文中其他地方所出现的相关数据均源于对此次问卷调查所做的数据分析。]，有1 258名教师对这一问题进行了回答，其中只有352位教师是主动申请的，占全部调查对象人数的17.91%，占有效回答人数的27.98%，其他参与交流的教师均为单位推荐或强制的结果，具体如表1所示。

以教师为对象的制度却没有得到教师的认同，制度的正当性根据便不再充分，甚至存在与法律相冲突的风险。[参见：周晨琛：《我国中小学教师轮岗政策的合法性分析》，载《教育发展研究》2015年第8期，第61-68页。教师轮岗制度在实施过程中的“强制”特征使其不仅在伦理上面临正当性问题，同时在法律上面临着合法性问题，如《中华人民共和国教师法》第17条明确规定：“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”关于教师轮岗制度的合法性问题。周晨琛在该文中对“教师轮岗”的合法性问题进行了较为详尽的分析。]正当性内在地要求制度规范对象对制度的认同和承认，从而使制度的规范成为个体普遍的行为标准。正当的制度应该得到普遍承认，同时只有获得普遍承认的制度才是正当的制度。“同意”之所以重要，在于它所体现出的对个体平等自由权利的尊重，从而完成“善制”根据的现代转换，将制度善的根据牢牢地建立在自由精神的基础之上。也正是基于此，洛克甚至极端地认为，未经本人同意，任何人不应该受制于规范性的权力之下。[4]缺乏普遍同意的民意基础使教师轮岗制度面临着正当性危机，正当性危机是一种认同危机，是教师对交流轮岗制度不认同、不接受所引发的普遍性心理阻滞。在这种情况下，要使制度能够顺利地执行，只有依赖行政的强制手段，如许多地区将教师轮岗制度与职称评审和优秀评定联系在一起，凡是不愿参与交流的教师，便被剥夺职称晋升和优秀评定的机会。但职称评审和优秀教师认定是对教师能力和教师德性品质的认可和肯定，而教师轮岗制度与教师的才能和师德并无必然的关联。于是，这种非相关性惩罚虽然保证了制度的顺利实施，却进一步加剧了教师轮岗制度的正当性危机。

一个缺乏普遍认同、从而缺乏正当性基础的制度为什么还要被广泛地执行？很显然，教师轮岗制度蕴含着一个前提性的假设，即公共善具有相对于个体善的绝对优先性。既然教师轮岗制度能够实现更高的教育价值，即便可能损害部分教师的当下利益，也是值得、应该实施的。在这里，教育行政部门用“应该同意”取代了“事实同意”，应该同意是基于价值上的应当，是一种道德哲学的论证，而事实同意表达的是教师的普遍认可，是一种社会学意义的思考。从而教师轮岗制度的正当性基础不在于实际的认可和承认，而在于一种真理性的价值。这是一种规范性的正当性理论，在它看来，一个制度的正当性不在于民众的信任、认同和同意，而在于它是否符合一种永恒的价值。如果一个制度获得了普遍的同意，却没有客观的价值基础，则依然是不具有正当性的制度；反之，即便一个制度没能获得普遍同意，但却符合永恒的德性、永恒的正义或真理性的价值，便是一个正当的制度。以普遍同意为基础的正当性出于经验主义的思考，而以真理性价值为基础的正当性则出于规范性的论证，从而形成以契约为基础的事实同意和以价值为基础的应该同意之间的矛盾冲突。

如果说经验主义缺乏理性的根据，因为多数并不代表着真理，真理可能掌握在少数人手里；那么，规范主义则缺乏公众意志的主观表达，规范性、正当性理论为正当性确立了真理性的标准，但却可能导致权力的滥用和价值的误用，毕竟什么样的价值才是一种真理性的价值并非总是清晰可辨的。两种不可调和的正当性理论在哈贝马斯那里得到了统一，在哈贝马斯看来，正当性的完整结构必须同时包含两个方面：一是“正当性要求一种客观要素，符合某种规范或标准”；二是正当性要求一种主观要素，公众主观意志的表达。[5]哈贝马斯通过增加关于理由的论证而实现两者的统一，即“被承认是正确的和合理的要求对自身要有很好的论证”[6]，而不能直接由权力机构主观臆断，从而将权力凌驾于公众的意志之上。教师轮岗制度的正当性悖论恰在于教育行政部门将“公共善优先于个体善”这样一种先验的价值当作真理性价值而强制性地实施，而在政策形成过程到最终的实施过程并没有教师意见的参与。它以促进“公共善”的理由在全社会范围内推行，却没有面向制度对象（教师）的合理性解释。

公共善相对于个体善的优先性一般是在共同体内部而言的，它所表达的是个人利益与个人所在的共同体利益之间的关系问题。但教师轮岗制度中，“公共善”与“个体善”之间出现了错误对应，即它是发生在两个共同体（两个学校）之间的利益冲突问题，而非共同体内部。尽管所有教师都属于某县（区），但在个体的心理意义上，“县（区）”这个共同体的心理联结只是一种极为松散的组合，或者说只是一个不具有实质意义的共同体。对个体而言只有那种能够与自身发生现实关联、产生实际经验、进行实质性交往的共同体才是具有心理意义的共同体。而对教师而言，只有学校才是真正具有紧密关联和心理认同的实质性共同体。如此一来，“公共善相对于个体善”的优先性便产生了错误的对应，教师可能会为学校的发展而让渡自己的部分权益，但却不太可能会为了完成一个县域的教育均衡而放弃自身的利益。

三、教师轮岗制度的伦理风险

教师轮岗制度以伦理的情怀来推动教育的公平正义，从而使其成为价值上善的制度。价值的存在使教师轮岗制度成为一个具有精神和灵魂的制度，但善的价值还不足以保证教师轮岗制度就是一个善的制度，善的灵魂也并不能确保一个完整生命的存在，灵魂需要安放自身的肉体，这个肉体就是制度的内容。制度的内容是制度实质性的善，它规定了教育资源、教育权益分配的合理性与正当性。同时，合理而正当的制度内容设定需要形式性的制度安排使其成为具有现实性的制度，也就是说，一个善的制度不仅要求其具有善的内容，同时具有善的形式。教师轮岗制度规定，除特殊情况外所有教师都必须参与校际之间的流动。在内容上它是对“师资”这一教育资源的再分配，而在形式上它是一个面向所有符合条件的教师的普遍性制度，从而内在地要求教师轮岗制度必须是一个没有“潜规则”的制度。普遍性的强制规定使制度成为具有效力的制度，但潜规则的存在可能导致有效力的制度最终失去实效性。只有同时满足价值善、内容善和形式善的制度才是真正善的制度。然而，当前各地教师轮岗制度在内容上、形式上的种种不完善性，使其成为一个存在“权力寻租”“老实人吃亏”“德福矛盾”等多重伦理风险的制度。

（一）权力寻租

前文已经指出，教师轮岗制度并非建立在教师意愿基础上的制度，自然也就有许多教师不愿意参与流动。但对学校而言，教师交流轮岗是一种行政性命令，即每年必须有10%~20%的教师参与轮岗交流，这便产生了第一个问题：谁去交流？

交流一般意味着到离家更远的学校，要么需要在当地食宿，要么需要每天往返奔波，无论哪种情况，都不得不使教师完全或部分地放弃家庭责任和牺牲个人的业余生活，如子女学业、老人起居，尤其参与城乡之间交流的教师将会面临更大困难。一名优秀教师的成长往往需要几年、甚至十几年的时间，部分教师甚至已成为学校的名片，代表着学校的形象，作为校长当然不愿意学校辛苦培育的名师交流到其他学校。无论是教师自身，还是学校校长都有着主观上的不情愿。理论上，只有优秀教师的交流才能实现教师轮岗的初衷，但优秀并没有客观依据，在校长和教师都缺乏主观意愿的情况下，“谁去交流”的问题最终便取决于学校领导的权力，从而为“权力寻租”埋下了潜在的风险。[7]校长或学校领导不仅能够决定谁去交流，还可以决定谁被交流到哪所学校。学校作为一个熟人社会，基于“人情面子”的权力寻租更容易发生，同事友情、礼尚往来、知恩图报等都成为公权私用的诱因，即通过公共的权力“厚亲优友”。而教师为了避免交流或被交流到偏远的学校也更有可能通过财物、人情而与学校领导之间发生不正当交易。另一方面，公权“私”用还存在另一种形式，这里的私并非是校长个人之私，而是学校之私，校领导为了本校利益而选择那些教学水平一般、不会对学校发展产生较大影响的教师参与交流，从而保留学校真正的骨干教师和优秀的教育资源。[8]

（二）“老实人”吃亏

如果权力寻租现象不能得到有效遏制，便会带来另一个问题：“老实人吃亏”[9]。权力寻租、公权私用让以促进教育公平的教师轮岗制度自身出现了非正义的潜在伦理风险，从而成为缺乏公信力的制度。一个善的制度应该是具有形式完备、自洽的制度，使每一个教师具有平等机会参与的制度，从而是一个没有潜规则的制度。潜规则使参与轮岗的教师选拔沿着两种不同的规则体系运行，一方面可能造成教师选择上的混乱无序和学校教师队伍内部分裂；另一方面，制度本身也在这一过程中演变为鼓励“钻营”、塑造虚伪人格的制度。那些规矩认真、“不懂人情”的教师便在教师轮岗的过程中受到特别“偏爱”，他们不圆滑世故，对规则和制度始终自觉遵守，从不会为自己谋取不正当的利益。当所有人共识性地认为参与轮岗交流并非一件有利的事情的情况下，这种习惯性地遵守规则、服从安排的“老实人”利益便不能得到有效保障。一种制度如果总是让“老实人”吃亏，那么，理性会使相当一部分人去适应这种生活环境[10]，教师队伍中的“老实人”就会迅速减少，从而改变教师队伍的伦理生态。

（三）德福矛盾

教师轮岗交流本质上是优秀教师资源向教育薄弱地区的转移，尽管这种转移并不必然是“削峰填壑”，但却不可避免地会影响学校发展价值取向，并形成另类的教育生态。从可查实的已公开的方案来看，多数地方教师轮岗制度都规定每年教师轮岗的比例为10%~20%，教师每5~6年参加一次轮岗，每次轮岗的时间为3年左右，这就意味着大约每6年时间一所学校的教师除特殊情况外全部要参加一次轮岗。对每位教师而言，工作生涯的三分之一时间被用于交流，越是优秀的校长、越是优秀的教师越容易被交流到薄弱和偏远学校。才能的卓越和德性的高尚往往是优秀的象征，一个善的制度应该为有德者和有才能者提供更好的工作和生活环境，从而使德行“有用”，使善良和勤奋获得应有的利益回报。无论是才能上的善，还是德性上的善，都因其内在美而获得崇高的精神价值，从而被认为是令人仰慕的。但善不能仅仅停留在美和令人仰慕的层面，它必须配以与善相称的回报，否则便难以获得“强烈、普遍、持久的行为感召力与激励力，因而事实上变得软弱苍白”[3]253。简言之，一个善的制度应该是“德福一致”的制度，才能和德性应该成为教师获得更好福祉的助益力量。但教师轮岗制度企图让好的学校让渡优秀的教育资源，让才能和德性优秀的教师到更差的环境中工作和生活，从而使教师在心理上认为，自身的天资、勤奋、善良没有因为其可贵而获得应有的回报，“德”与“福”出现了分裂。如果说伦理学上德福悖论导致道德上的冷漠如搀扶老人所承担的道德风险和法律风险使人放弃了行善的举动。，那么教师轮岗制度则会在教师队伍中引发对平庸的鼓励。

无论是权力寻租、“老实人”吃亏，还是德福悖论都是对教师轮岗制度正义初衷的背离，为了公平，却蕴含着潜在的伦理风险，从而走向了正义的反面。尽管“风险”只是潜在的，尚未成为现实的问题，但却包含着由“风险”向“问题”转化的隐性力量。

四、完善教师轮岗制度的几点思考

对教育轮岗制度的伦理诘问并非要从根本上否定其存在的合理性，相反，我们认为教师轮岗制度是一项有着重大意义、但需要完善和改进的制度，我们的目的在于改变教师轮岗制度以教育效果为唯一考量的状况，并努力使其成为一个充满伦理关怀的制度。事实上，在我们的调查中，只有19.59%的教师认为教师交流轮岗毫无意义，而多数教师认为教师交流轮岗有助于促进区域教育均衡发展（50.84%），或者有助于优化教师结构（16.28%）和提高区域内学校教育质量（13.28%），如表2所示。

这也就意味着，无论教师主观上是否愿意参与交流轮岗，都对这一制度的积极价值给予了充分肯定，我们所需要的不是否定制度，而是尽可能地完善制度。

第一，通过观念引导和制度设计，增强教师对轮岗制度的内在认同和参与教师轮岗交流的主观意愿。教师的“同意”是教师轮岗制度伦理正当性的重要基础，“同意”首先需要教师对制度价值的认同，尽管当前超过80%的教师对教师轮岗制度持有积极态度，但“认同”并不意味着“接受”，尤其是当这种价值完全建立在区域教育改善的“公共价值”之上时。一方面，我们可以通过各种不同的形式对教师进行观念性的教育，引导其不仅“认同”，而且“同意”；但另一方面，不能期待、更不能要求所有教师都拥有高尚的德性，从而愿意为公共价值的实现而让渡或牺牲自己的权益，更不能因为部分教师不愿参与交流就认为其觉悟低下。相反，我们所应做的是，通过制度的完善使优秀教师参与轮岗交流的同时能够实现其事业的发展，并认真思考阻碍教师参与意愿的原因，充分考虑到其生活的实际需要，解除其后顾之忧。根据我们调查，家庭生活不便、交通存在问题成为阻碍教师参与意愿的重要因素，合计占71.19%。但即便在这种情况下，如果交流轮岗能够促进个体事业发展，很大一部分教师依然愿意参与教师轮岗交流。因此，事业发展和生活顾虑才是阻碍教师参与交流的根本原因。教师轮岗交流不仅要给教师适当的经济补贴，而且要为轮岗教师创造良好的事业发展平台，同时能够充分考虑参与轮岗教师的个体家庭特殊情况，给予充分的伦理关怀。

第二，完善过程监督机制，避免实施过程中的伦理风险。在研究过程中我们搜集了大量实际发生的和新闻报道的现实案例，同时课题组也进行了调查和访谈，我们发现教师轮岗制度在实施过程中（尤其是在选择哪些教师参与轮岗的过程中）的伦理问题是真实存在的，它已不再是是潜在风险，而是已经发生的事实。而这种风险完全可以通过良好的制度设计和完善的监督机制得以避免，从而使学校领导和普通教师之间的“权力—权利”冲突得以有效化解，进而避免“权力寻租”“老实人吃亏”等风险的存在。同时通过对交流教师的有效激励机制而克服“德福矛盾”，使教师不仅“同意”而且“乐意”，从根本上化解风险，并避免因风险的存在而导致的教师群体平庸化的可能。

第三，政策部门必须意识到教师并非造成校际间教育差距的唯一因素，必须对造成教育差距的因素进行统筹性的综合考虑。假设所有教师都愿意为了县（区）域教育的均衡发展而放弃个体的权益，那我们是否就能够通过教师轮岗制度而顺利实现区域教育的均衡发展？事实上，造成教育发展不均衡的原因复杂而多元，既可能是历史的原因，也可能是文化和观念的原因（城乡不同的文化取向）；既可能是地理性的，也可能是经济性的；既可能是制度性的，也可能是生源性的，简言之，教师绝非一所学校教育质量低下的唯一诱因。而轮岗制度的前提假设便是：教师是造成教育不均衡的根本原因，从而只要实现师资上的均衡，教育均衡问题就会迎刃而解，这种关于教育均衡的浪漫想象和简单化的政策处理必然难以产生实践上的效果。一个善的制度不仅是有效力的制度，同时必须是有实效的制度。教师轮岗制度尽管能够依靠行政的力量强制执行，从而成为有效力的制度，同时通过伦理的参与而成为正当的制度，但造成区域教育不均衡的因素的复杂性、多样性使那种认为通过教师交流就能够实现教育均衡的想法变得不切实际。因此，在推动校际之间师资均衡的同时，也要充分考虑经济的、制度性的、地理性的等因素对校际之间教育发展差距的影响。

第四，在县域均衡的基础上扩大均衡的范围。教师轮岗制度以教育的公平正义为基本价值诉求，但也必须意识到，教师轮岗制度在推动教育正义实现上的有限性。教师轮岗制度是区域内的教育均衡措施，超出县（区）域的范围便不再有效。但问题的关键在于，中国教育发展的不均衡更为突出的体现在区域之间，教育发展的落后往往不是一区一县的落后，而是一市一省、甚至是更为广泛的区域。[如同为洛阳市所辖县孟津县和嵩县的教育发展水平便存在巨大差距，2019年孟津一高一本人数847人，而嵩县一高则只有371人。但嵩县的人口达60万，反而高于孟津县的46万。]一县（区）域教育之所以落后，与县域经济社会发展状况有着紧密的关联，在教育经费主要由县财政承担的情况下，要想通过教师轮岗来实现教育发展水平的实质性提升显然不太现实，尽管它作为县域教育发展的一种模式在一定程度上对教育质量的整体提升有所助益，但却不可能改变县域教育整体落后的状况。相反，如果缺失了外在力量的参与，它反而可能构成一种教育贫困的固化力量，从而出现正义的悖论。这就意味着县域范围内的教师流动很难在实质意义上推动一区一县的教育质量，它所达成的目的与其说是教育质量的整体提升，倒不如说是化解了区域内人们对优质教育资源竞争心理，化解社会冲突的功能大于其提升教育质量的功能。因此，要想实现真正意义的教育公平，就必须进一步进行制度创新，[11]以便在县域均衡的基础上实现更大范围的教育均衡。

教师轮岗制度尽管经过十几年的酝酿，却并没有经过充分的思想辩论，也缺乏对其实践困难的充分估量，从而使其无论在制度价值、制度内容，还是制度形式上都陷于伦理的困境和正义的悖论，不得不面对层出不穷的伦理诘难，制度内容上的价值伦理、运行程序中的形式伦理、融入过程中的身份伦理、个体抉择中的德性伦理，等等。所有这些伦理风险的存在，使以善和正义为取向的教师轮岗制度最终沦为固化教育贫困、存在正当性悖论和伦理风险的制度。因此，一方面需要意识到教育均衡发展是一个长期过程，不能寄希望于通过某项政策一蹴就地实现；另一方面，我们也必须在实践中反思、在实践中改进，逐步使教师轮岗制度不仅是为了正义的制度，而且自身便是一个正义的和具有伦理情怀的制度。

参考文献：

[1] 施姣，程勇.南京试行教师轮岗制度[N].江南时报，2000-05-11.

[2] 夏茂林，冯文全，冯碧瑛.日韩两国中小学教师定期流动制度比较与启示[J].教师教育研究，2012（3）：92-96.

[3] 高兆明.制度伦理研究[M].北京：商务印书馆，2011.

[4] 洛克.政府论（下）[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，1996：59-60.

[5] 刘杨.正当性与合法性的概念辨析[J].法制与社会发展，2008（3）：12-21.

[6] 哈贝马斯.重建历史唯物主义[M].郭官义，译.北京：社会科学文献出版社，2000：262.

[7] 黄启兵.教师轮岗制度分析[J].中国教育学刊，2012（12）：23-26.

[8] 马焕灵，景方瑞.教师轮岗政策实施问题检视[J].中国教育学刊，2009（6）：28-30.

[9] 吕耀怀.论“吃亏”[J].道德与文明，2004（2）：54-57.

[10] 高兆明.道德失范研究——基于制度正义视角[M].北京：商务印书馆，2016：157.

[11] 程晋宽，方蒸蒸.教育改革的制度创新为什么这么难——基于“八年研究”与“特许学校”制度同构的分析[J].南京师大学报（社会科学版），2019（3）：31-40.