近日，网传“乐山大佛被卖17亿”的消息引起了网友的广泛讨论。四川乐山大佛景区管委会接受媒体采访时回应称，网上关于大佛被卖的传言和报道不实，实际是景区观光游览车和摊点经营权出让事宜，与乐山大佛没有关系。
2023年5月1日，四川乐山大佛景区，游客们有序观大佛。图/IC photo
景区内观光游览车和摊点经营权的转让，是否意味着整个景区外包？这种经营权转让是否为景区的常规做法？通过招标等公平竞争的方式确定经营者，是否拍卖完成即合法？记者采访了相关行业专家和法律界人士。
旅游专家、中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏接受新京报记者采访表示，景区内观光游览车和摊点经营权，即特许经营权的有偿出让，不等于景区整体外包，这种情况属于常规做法，这是在市场经济条件下使景区更好地实现其价值高效率运作的一种有效方式，特许经营权转让也是景区发展的必由之路。
北京市诺恒律师事务所主任律师林悟江表示，乐山大佛属于文物范畴，依据法律规定，此类文物所有权属于国家，不可能发生出让的情况。因此不应该混淆景区经营权拍卖与文物保护的关系。
景区回应：乐山大佛景区公开拍卖观光游览车和摊点经营权合法合规
公开信息显示，该项目挂牌起止日期为2021年10月26日-11月29日。景区观光游览车和摊点的30年经营权由乐山大佛实业有限公司获拍。
乐山大佛风景名胜区管理委员会回应称，2021年乐山大佛景区管委会出让的是观光车和摊点经营权，经营区域位于乐山大佛核心景区外原景区过境道路凌云路（全长5.24公里）。景区于2020年建成凌云东路，替代其过境道路功能，并将凌云路建成文化游览区。
为向游客提供购物、吃行等更方便完善的服务，根据《风景名胜区条例》第三十七条：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者”，乐山大佛景区管委会于2021年依法依规按程序实施公开出让景区观光游览车和摊点经营权项目。
《乐山大佛世界文化和自然遗产保护条例》也明确规定，乐山大佛景区管委会按照相关授权，承担乐山大佛保护范围内的特许经营等职责；在乐山大佛保护范围内从事经营活动，应当经乐山大佛保护管理机构审核同意后，依法办理相关审批手续。根据国家《风景名胜区条例》有关规定，景区内的交通、服务等项目应当采用招标等公平竞争的方式确定经营者。因此，乐山大佛景区公开拍卖观光游览车和摊点经营权合法合规。
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观光游览车和摊点经营权拍卖是否等同于景区整体外包？
刘思敏表示，观光游览车和摊点经营权的转让，不等于整个景区经营权整体外包。“经营权转让最核心的标志是门票。”刘思敏说，按照《风景名胜区管理条例》第三十七条规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。因此除了门票，哪怕把景区内的酒店、索道、观光游览车、摊点等所有设施都交给承包者经营，也不能认为是景区整体转让，而是特许经营权转让。
什么是特许经营？他介绍，“政府特许经营权”是指国家和地方政府根据公共事业、公共安全、社会福利的需要或法律的规定，授权企业生产某种特定的产品或使用公共财产或在某地区享有经营某种业务的独占权。
据了解，乐山大佛景区管委会是乐山市人民政府派出机构，该管委会承担特许经营的职责。也就是说，乐山大佛景区管委会可以授权企业享有乐山大佛地区内的某些经营业务。2020年1月1日起，乐山市人大常委会批准实施了《乐山大佛世界文化和自然遗产保护条例》。条例显示，乐山大佛保护管理机构按照市人民政府的授权，承担乐山大佛保护范围内的特许经营等职责。在乐山大佛保护范围内从事经营活动，应当经乐山大佛保护管理机构审核同意后，依法办理相关审批手续。值得注意的是，乐山大佛保护范围内，禁止擅自出让或者变相出让世界遗产资源。
林悟江表示，理解这个问题需要明白一个前提，即乐山大佛并不等同于整个乐山大佛景区，乐山大佛景区管委会出让的是部分景区的观光游览车和摊点的经营权，并非乐山大佛。乐山大佛属于文物范畴，依据法律规定，此类文物所有权属于国家，不可能发生出让的情况。
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景区特许经营权拍卖是否已成为常规做法？
记者搜索发现，国内景区经营权拍卖并不少见。2004年，杭州市决定将西湖景区处于黄金地段的商业服务设施面向海内外进行经营权有偿转让。这也是杭州为西湖首次推出大规模商业服务设施招商活动，景区中凡符合对外招商标准的商业服务设施均被推向市场。其中，计划进行招商的商业服务设施共33处，拟进行公开拍卖的有34处。
今年1月10日，贵州黄果树旅游区天星桥·郎宫景区25年特许经营权以3.5亿元的价格起拍，经营权范围涉及黄果树旅游区天星桥·郎宫景区，包括天星桥到郎宫的打邦河（三岔河）河谷、黄果博览园、郎宫景区等景点，景区内相关交通项目及景区内相关服务项目。今年4月23日，位于湖北省当阳市的百宝寨风景区旅游资源剩余开发经营权、实物资产以2095万元的价格公开拍卖。被拍卖的百宝寨风景区旅游资源剩余开发经营权从2022年6月至2063年6月30日。
刘思敏表示，景区特许经营权通过拍卖出让，以此来吸引社会企业进驻景区提供相关服务，是国际通行的做法，在美国、欧洲、日本的一些国家公园，经营中重要的一项就是特许经营权，也是通过招标拍卖等方式来吸引社会企业入驻。景区特许经营权出让是在市场经济条件下使景区更好地实现其价值高效率运作的一种有效方式，因此特许经营权转让，也是景区发展的必由之路。这也是政府主动打破“国有必须国营”的旧模式，管理部门从景区商业服务竞争领域有序退出，实行“国家所有，政府规划，企业经营”的商业服务设施运营新机制。
林悟江介绍，依据《风景名胜区条例》第三十七条的规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。“应该说，乐山大佛景区管委会的做法是符合法律法规规定的，日常中，景区经营权或部分经营权的对外出让也是比较常见的做法。”
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招标等公平竞争的方式确定经营者，是否拍卖完成即合法？
林悟江表示，拍卖只是交易的一种方式，这种方式更具有公平、公开、公正性，但并不是拍卖完成即一定合法，还要看拍卖的标的是否合法。比如，拍卖景区部分经营权是合法的，但拍卖乐山大佛本身就属于非法行为，即使拍卖完成，也不受法律保护。总体来说，不能将景区经营权的拍卖混淆为景区文物拍卖。
新京报记者 陈琳
编辑 刘茜贤 校对 李立军
