最近基建投融资领域出现频率比较大的词汇包括“广州做地十条”、“土地整备”等，笔者把这些热门词汇统称为土地一级开发行为，土地整备、做地、协议搬迁三者之间以及三者与土地储备之间存在着较大的关联性，也与房地产开发一二级联动息息相关。同时，土地一级开发即土地整理、储存以备供应是各种土地开发行为的根基和基础。主要观点分析如下：
土地储备的内涵与边界
土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。主要的实施边界：
1. 土地储备机构应为独立法人资格的事业单位，实行名录制管理，每个区县限定一个土储机构。土地储备项目实行项目库管理，包括自然资源和财政双库。通过土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划制定年度土地储备计划。储备土地的前期开发主要包括地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设以及土地平整。
2. 土地储备工作只能由土地储备机构承担，地方国企不得从事。土地储备机构不得承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等。
3.土地储备项目可以包含一宗地或多宗地。土地储备项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则、总体收支平衡和年度收支平衡。
4. 土地储备项目资金来源包括：已供应土地的土地出让收入；国有土地收益基金、土地出让收入；其他财政资金；可用资金的孳息，隐含贷款已被禁止，债券在实操中也被禁止。
其中，土地出让收入除了可以用于土地储备外，还有很多其他的需要使用的领域：支农支出；城市建设支出、新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金等。
5. 土地储备资金运用方向：征收、收购、优先购买、收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；储备土地前期开发；存量贷款还本付息；其他支出，不得用于土地储备机构日常经费开支。
6.拆迁安置补偿服务可通过政府购买服务实施。土地的前期开发可以通过政府采购实施。
7. 鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道。如探索引导社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开取得合理回报等。
主要的有效的政策体系包括《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）、关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资规〔2017〕17号）、关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知（财综〔2018〕8号）、关于印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）、关于土地储备有关事项答复意见的函（自然资权益函〔2021〕15号）等。
土地整备的内涵与边界
土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》、《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》为主要政策依据，主要实施边界：
1. 土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。
2. 主要实施思路：利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。
政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。
3. 留用土地：是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。
留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位，用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。
4. 实施内容与交易结构：原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等，留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。
综上所述，土地整备主要是指针对村集体的协议搬迁行为，主要践行的原则是“自主自愿”，在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所控制的国有建设用地（规划已调整为国有土地，但是未征地或者虽已征地但是未完成出让手续），通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织相对应的法人单位或者合作的市场主体或者二者合作，通过上述操作实现“城中村”开发改造的一二级联动。
从法律合规角度，土地整备是通过征收的方式依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的土地储备行为。应当符合土地储备的相关政策要求。在土地整备这类土地储备操作模式中，笔者认为大体合规，原因如下：
1. 土地整备的实施主体或搬迁主体并非土地储备机构，土储机构是把征地拆迁补偿服务和储备土地前期开发两个环节，通过政府购买服务和政府采购的方式授予原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，土地整理完成后还是有土储机构储存以备供应，即土地整备并没有突破土地储备的红线要求，在深圳的新版征求意见的办法中，也明确“留用地在出让前，应先行完成土地入库相关手续”，也明确处于公益目的和非建设用途的的历史征地不适用土地整备办法，即公益属性的拆迁属“法定征收”，由政府主导并具备行政强制性，与土地整备这种市场化的协议搬迁是有本质区别的。
2.土地整备的村集体留用地通过协议方式出让，也并不违背法律法规要求。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。
按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。土地整备这种需要统筹各方利益、历史遗留问题混杂以及土地色彩浓郁的地块，自然符合协议出让的标准。
3. 有关隐性债务，土地整备中，实施主体是原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，其所付出的前提拆迁补偿成本主要通过留用地的投资开发来覆盖，没有固化政府中长期支付责任，政府财政资金运用可能仅仅是一小部分资金来源，类似投资补助之类。没有触及隐性债务的“雷区”。有关隐性债务详见《地方政府隐性债务的逻辑与界定》一文。
做地的内涵与边界
“做地”一词，主要来源于广州的“做地十条”——《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）和郑州的《关于印发郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法(暂行)的通知》（郑政文〔2021〕57号），主要实施边界：
其中，广州的“做地十条”主要内容分析：
1. 做地和土地收储相分离，将土地整理各项前期具体工作独立开展，形成净地后向土地储备机构申请交储。
2. 政府认定国有企业作为做地主体。
3.做地主体自主筹集资金，负责征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。
4.政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。
5.可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。
6.赋予轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下综合用地的地价优惠。
7.已签订搬迁补偿协议超过一定比例，政府可以行使强制征收的权力。
其中，郑州的轨道交通周边土地做地政策，主要内容分析如下:
1.轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为郑州地铁集团。各级土地储备机构依据政府批准的做地实施方案与郑州地铁集团签订做地协议。郑州地铁集团负责将土地从 “毛地”“生地”开发整理成 “净地”“熟地”。
2.轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款,在扣除33%计提事项后,剩余67%的成本及净收益全部拨付做地主体。
3.轨道交通场站及周边土地综合开发主要是指结合轨道交通车辆段、停车场、区间、站点及附属设施,对其范围内的土地及周边地块进行地上、地下空间开发利用,建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住等为一体的城市功能区.
4.由郑州地铁集团提前垫资实施的为综合开发使用的地上、地下主体工程计入预留工程建设成本,由土地受让人承担，纳入土地出让合同条款。
综上所述，做地的底层逻辑和内涵与土地整备类似，只不过土地整备主要运用于规划已经调整为国有土地的“城中村”尚未完成土地收储流程的土地，而做地则不限于集体土地或国有土地，符合土地储备范畴的项目都使用做地政策，做地政策本质上是将土地储备环节需要的征地拆迁补偿和前期开发交由地方国企实施，将做地与二级开发一并招商，实现土地开发的一二级联动。当然郑州的做法没有涉及一二级联动，而是通过土地出让金的留存并拨付做地主体实现做地主体的资金平衡。
有关做地的合规性，众说纷纭，笔者认为，无论是广州的做地还是郑州的做地，都没有违背土地储备环节的管理要求，即做地主体整理完的土地还是要交由土储机构收储以备供应，存在疑虑的的环节是政府将土地出让收入支付于做地主体的时限和做地主体的融资是否对应预期土地出让收入，如果政府按预算支出、支付时限没有多久、完成整理任务就能付费、做地企业融资又不靠土地出让收入。基本上是不存在隐性债务风险，至于土地二级开发的协议出让，在上文已有论证，不再赘述。
协议搬迁的内涵与边界
协议搬迁主要来源于沈阳市人民政府办公室关于印发《沈阳市国有土地上房屋协议搬迁办法（试行）》的通知（沈政办发〔2022〕8号），作为首批城市更新试点城市，沈阳市及时发布了协议搬迁办法，作为国有土地上房屋征收与补偿的政策补充，对城市更新项目征地拆迁环节的法律合规逻辑进行了加持，有助于加快推进社会资本参与城市更新项目的拆迁环节。
协议搬迁与“法定征收”的区别与联系如下：
一、“法定征收”
1. 针对国有土地的法定征收
按照《中华人民共和国城市房地产管理法》：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。
国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》：
为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
综上，本文所述，国有土地“法定征收”是指为了公共利益需要，在特定范围内，由政府主导并组织实施的房屋和土地征收行为，具有一定的行政强制色彩，属于行政行为，老百姓可以通过行政复议或行政诉讼维护自身权益。
2. 针对集体土地的法定征收
按照《土地管理法》：
为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
综上，修订后的土地管理法及条例，基本上参照了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关流程、要求和逻辑。在一定程度上体现了“协议”和“商量”的色彩，即县级以上地方人民政府完成规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，报有批准权的人民政府批准。
二、协议搬迁
协议搬迁与法定征收相对应，就是双方在平等自愿的基础上达成搬迁意愿。主要是社会资本主导，通过公布的搬迁补偿安置方案与被征收人进行协商，最终签订补偿安置协议，实现征地拆迁目标。
协议搬迁不具有强制性，不是行政行为，严格来讲，是实施主体与被拆迁主体之间的民事约定。沈阳市的协议搬迁办法主要目标是将这种民事行为与政府法定征收的行政行为结合起来，即：
政府主管部门对搬迁安置方案提出意见后，实施主体需要与主管部门签订监管协议后，方能公布搬迁安置方案并发布协议搬迁公告，对房屋权利人的改造意愿进行征询，同意户数比例达到一定标准后方能启动项目，在签约期限内，已签订协议户数比例达到一定比例后搬迁安置协议方能生效，同时，政府出面对未签约部分实施法定征收。通过上述一波操作，既体现了公平诚信、以人为本的原则，又通过法定征收的兜底为协议搬迁总体推进提供了保障。
三、协议搬迁对城市更新的意义
目前大部分城市的城市更新办法都有提及：城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。重大城市更新项目可通过政府授权方式，由具备条件的国有企业作为实施主体。
城市更新等片区类项目中难免要涉及征地、拆迁以及农用地转用等土地征收的环节，实施主体也包括除了政府以外的其他主体，为了赋予除政府外的其他主体的征收和搬迁的权利并赋予一定的约束，出台协议搬迁办法，无论是法律合规逻辑填充还是项目实操推进，都十分必要和重要。
协议搬迁的内涵与边界
综上，土地整备、土地储备、做地、协议搬迁虽然都是地方的政策和实操经验，可能或多或少存在一些瑕疵，但是瑕不掩瑜，这些政策在城市更新、片区开发、三旧改造、城中村、乡村振兴等领域都具有较大的应用价值，深圳的土地整备也建立了留用地无法安排的情况下与城市更新项目统筹处理的融合路径。笔者建议，在土地储备政策体系下，不增加地方政府隐性债务、不违背土地出让的法律约束，应积极将上述政策应用到综合开发类项目中，也是提高项目可融性的有效手段。
当然一切的一切还得是土地有价值，土地有价值的前提就是地方招商引资、营商环境和现代产业体系的打造，最终的落脚点还是如何去高质量推进实体经济的发展。
