一 册封外蒙古哲佛的难局
1.据约展开册封
恰克图会议的结果：中俄蒙三方面于1915年6月7日签订了《中俄蒙协约》。《中俄蒙协约》第二条规定：“外蒙承认中国宗主权，中国、俄国承认外蒙自治，为中国领土之一部分。”依据本条条文的规定，中国在国际法法理上正式赢回了对外蒙古的宗主权与领土权；外蒙古则丧失了辛亥革命以来所宣告的独立权，须重新回归中国。
又，根据本约第四条的规定：“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号受大中华民国大总统册封，外蒙古公事文件上用民国年历。”此事充分显示民国政府虽然建立了西方式的政府组织，但是在处理中国的边政民族问题上，仍然深深受到“中华世界秩序原理”之“封贡体制论”、“名分秩序论”、“奉正朔论”以及“不完全以不治治之论”的影响。缔约当日，大总统袁世凯以《中俄蒙协约》业经批准签字互换，库伦独立既已取消，外蒙古复归中国领土之一部分，并承认中国宗主权。中国乃根据《中俄蒙协约》的规定，积极展开册封外蒙古活佛的部署，并颁布册封哲佛相关事宜的命令，计四则：
(1)所有内外蒙人等干涉前清时代库伦独立情事者，应概予解除责任，一体免究。
(2)册封哲布尊丹巴呼图克图为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗。
(3)特任徐绍桢、荣勋为册封外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗专使。
(4)现已派使册封外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，所有外蒙现充各札萨克汗王、贝勒、贝子、公、台吉等爵职及喇嘛各名号，无论沿袭前清及得自外蒙者，均着一仍其旧，仍候查明优进封秩，以绥远服。
外蒙古活佛博克多哲布尊丹巴呼图克图也于6月9日依据《中俄蒙协约》第二条的规定，宣布外蒙古“撤消（销）独立”[。从此，外蒙古正式结束了俄国扶植下的第一次独立，开始接受在中国宗主权监督下的自治。
另，《中俄蒙协约》甫签订，外交部即趁机立刻着手依约办理外蒙古活佛的册封事宜。6月10日，外交部以册封蒙古之事，向归蒙藏院承办，乃函请管辖机关蒙藏院依据《中俄蒙协约》承办外蒙古活佛册封事宜。6月12日，北京政府以电告方式行文外蒙古自治官府，发布册封哲佛的命令，电文称：“奉大总统策令，册封哲布尊丹巴呼图克图为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，此令。”20日，外蒙古自治官府电覆北京政府，称：“本哲布尊丹巴呼图克图受封为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，甚为欣幸。”也就是说，外蒙古除了对外宣告撤销独立之外，其政教领袖哲布尊丹巴呼图克图也须受中华民国政府之册封命令。为了明示中国的对蒙宗主权，北京政府乃于发布哲佛册封命令之后，开始策划哲佛册封事宜。
1915年6月16日，大总统袁世凯以策令特任陈箓为都护使，充驻扎库伦办事大员，直隶大总统指挥。6月22日，大总统又任命陈毅为都护副使，分充驻乌里雅苏台佐理专员；任命刘崇惠为都护副使，分充驻科布多佐理专员；任命张寿增为都护副使，分充驻恰克图买卖城佐理专员。办事大员及佐理专员依约得监视外蒙古自治官府及其属吏之行为不违犯中国宗主权及中国暨其人民在外蒙古之各利益，遇有重大事件随时呈报及咨商各主管衙门办理，并得直接径陈大总统。其当前之首要工作，乃为哲佛册封事宜与外蒙古自治官府协调，并协助册封专使赴外蒙古举行哲佛册封大典。
1915年7月10日，大总统袁世凯命册封专使徐绍桢、荣勋组成册封使节团，备办赉品14种，订11月1日启程前往外蒙古首府库伦，主持哲佛册封大典。陈箓则先行于10月4日启程赴库，与外蒙古自治官府协调博克多哲布尊丹巴呼图克图的汗号册封事宜。
2.俄蒙联合拒封
外蒙古乍听中国册封专使行将抵达库伦之消息，先是“感到为难”，继而视此举为“要恢复呼图克图完全受中国管辖之旧制度”，恐惧“蒙古将恢复到昔日中国所管辖之行省地位”，因而心存排拒。俄驻蒙外交代表密勒尔遂建议其外交大臣沙佐诺夫把握外蒙古心怀恐惧之良机，“在该问题上，最好支持蒙人”。于是，俄蒙乃联合一致，阻挠中国册封专使赴蒙。10月下旬，俄国驻华公使库朋斯基首先以中国未能妥办下列：(1)未通知自治官府，(2)随从太多，(3)礼节尚未议妥等三事作为理由，要求中国政府将册封专使的启程日期延缓一星期。
外蒙古也以“未接知会为借口”，“迭次不肯受商承许”，故意阻止中国册封专使赴库伦。北京政府为了顺利册封哲布尊丹巴呼图克图，只好针对俄国所提三事，逐一加以解决。首先，乃将有关大总统册封哲佛的事宜，通知外蒙古。
1915年10月25日，都护使兼库伦办事大员陈箓抵达库伦。陈箓一抵库伦，立刻部署库伦办事大员办事公署，安排妥当，旋即展开拜会。10月28日，拜会前恰克图会议外蒙古议约代表，也是哲佛近臣的济农郡王希尔宁达木定。基于旧识关系，陈箓乃向其探听关于册封哲布尊丹巴呼图克图的消息，以确定外蒙古迎封与否的态度。陈希二人的对话如次：
陈箓
陈：册封专使不日出京，此次已将政事堂礼制馆所拟册封礼节草案带来，日内即当备文送交外蒙官府，先行商妥以免临时周章。
希：册封事已见命令，外蒙活佛于奉命令时，业经电谢。从外蒙一方面观之，册封之事业已完了。
陈：命令系因派使册封而发，册封使赍送册印，系履行其事，不能以命令视为事实。
希：所闻如是，究竟如何，亦未之知。
陈箓顿知册封哲佛事必有变。显然，想要达成册封哲佛的使命，尚有波折。10月29日，陈箓收到北京政府电训，命他就哲佛册封事宜，“速与库伦官府接洽”。陈箓即于当日将政事堂礼制馆所定之册封礼节，译为蒙文，除“备文通知”外蒙古自治官府，并电告徐荣两册封专使，迅速启程，免生枝节。次日，陈箓往晤外蒙古总理大臣三音诺颜，商谈册封专使来蒙册封哲佛事宜。不料，三音诺颜以“派使赍送印册，约无明文”为由，加以拒绝。陈箓则驳以“派使来封，即是履行协约册封二字”，何况“册、封系一事，实事虚文”，外蒙古既列藩封，中国从前册封藩属，“均已办理有案，外蒙事同一律，不能诿为不知”，因此“约无明文”，不能成为自治官府拒绝中国册封哲佛的理由。三音诺颜不能反驳，但仍坚请“缓商”此事。
1915年11月1日，外蒙古自治官府以书面正式照覆陈箓，表示除了《中俄蒙协约》第四条并未载有给予金印金册字样之外，并称中华民国四年六月十二日，准中华民国政府电称：本目奉大总统策令，册封哲布尊丹巴呼图克图为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，此令等因。当于本月二十日经本自治官府电复民国，本哲布尊丹巴呼图克图受册封为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，甚为欣幸等因在案。现在自无须再行册封，所有金印金册本官府碍难祗受。于是，陈箓乃一面向政府报告外蒙古拒封的理由，一面与外蒙古继续交涉。外蒙古的说辞：已于6月12日接受中华民国册封在案，现在自无须再行册封。
事实上，册封是实施封爵仪式的一套过程，它始于命令的颁发，终于册印的授受。因此，命令与执行在册封过程中有其先后次序，外蒙古的说法是将册封命令与册封执行二事混为一谈。陈箓也针对二者的不同，向外蒙古自治官府解释，称：“六月十二日政府通电乃系布告册封之命令，此次派使乃系执行册封之典礼……凡任官封爵皆先见命令，随后颁给印信文凭……大总统此次派使来库特颁印册，所以郑重其事者，系尊敬博克多哲布尊丹巴呼图克图汗之意。”同时强调：大总统派专使来库赍送金印金册，即是履行约内册封当然应有之礼节，贵自治官府不能误认为再行册封之举。不过，外蒙古并不接受。根据陈箓的推断，中国的册封要求既有条约根据，也有历史基础，皆为外蒙古熟知之事，外蒙古所以一再拒绝中国册封，以有俄国施压之故。因此，乃向北京政府报告，称：“系俄暗中阻挠，大致非经俄政府同意，外蒙不敢商议礼节。”北京政府也同意陈箓的看法，认为中国据约册封，所定礼节亦极普通，外蒙古故意为难，实有隐恃俄为奥援以抵抗中国之意。因此，除了电令驻库大员继续与外蒙古自治官府商定礼节之外，并通知外蒙古已应俄使之请，册封使节团缓行一星期，赴库行期改订于11月8日启行，同时也电令驻俄公使刘镜人向俄国交涉，请俄国劝导外蒙古依据《中俄蒙协约》的宗旨，从速商定册封礼节。
陈箓接电令后，迅速再与外蒙古商议。11月2日，外蒙古自治官府除了重复答“约文无金印金册字样”之外，并明白表示册封专使亲临库伦册封之举于约无据，同时也强调外蒙古已于“六月十二日接北京电，称：‘奉大总统策令，册封博克多等因，当于二十日经自治官府电覆，并声明甚为欣幸’”，因此册封哲佛之事已于往复电文之中册封完成。既然哲佛“业经受封，自无庸再封，金印金册碍难祇受”，断然拒绝中国方面的册封要求。陈箓只好再次剀切开导，告以：“约内册封二字，即遣使赍送印册授封之谓，系一事实，并非空文，我国历办有案，外蒙官府不能诿为不知。政府所以郑重其事者，正所以尊重活佛，自治官府亦应善体此意。”
虽再三与外蒙古商议册封事宜，唯皆不得要领，陈箓乃转而求助于俄国驻蒙古外交代表兼总领事密勒尔，希望密勒尔能协助劝告外蒙古依约接纳中国的册封。陈箓与密勒尔的对话，大意如次：
密：外蒙内政，不能干预。
陈：部电嘱令接洽。
密：此事可无须此等着急，亦可无庸简派专使，又所带随从何必如此之多。
陈：简派专使系慎重典礼，且为向来办法。
密：未知外蒙看法如何。
密勒尔以他国内政不能干涉为由，拒绝了陈箓的要求。可是从密勒尔的谈话里，我们也可以看出，俄国怀疑中国既简派专使，又带领众多随从亲临外蒙古册封，必别有所图。俄国所以有此猜忌，实因北京政府曾照会俄国驻华公使库朋斯基，表示中国不但要册封哲佛，而且将来对外蒙古各王公贵族之封号爵职暨各喇嘛之名号，也有所考虑。照会称：“查博克多哲布尊丹巴呼图克图汗既由大总统册封，其关于外蒙古各札萨克汗王、贝勒、贝子、台吉等爵职及喇嘛各名号命令，系便驻库办事大员及外蒙古各佐理专员到任后，仍照现在之称号称呼。唯所有为中央政府当差之各外蒙王公、台吉等，其爵位仍应随时册封。”
俄国政府认为中国拟乘册封哲佛之机，对蒙扩张势力，特别为此照会外交总长，反驳中国政府的做法，称：“中国政府除册封为中国中央政府当差之各蒙古人等外，并无册封外蒙古人等之举（权？），特此达复。”总之，俄国政府所以有阻挠中国册封哲佛为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗之举，在于认为中国有假借册封外蒙古哲佛之事，行恢复在蒙旧有势力之实的嫌疑所致。
11月2日，由内蒙古亡命库伦，参与外蒙古独立运动并建有功劳，却受外蒙古冷遇转而热心内向民国的镇国公海山，来见陈箓，指出：“册封事，外蒙已决议不收印册，中有俄人主持。”
海山
这个主持的俄人就是俄国驻蒙外交代表兼总领事密勒尔。事实上，密勒尔为了转化外蒙古因恰克图会议俄国背蒙失信所造成的不满，不但极力阻挠中国册封哲佛，而且还阴图从中挑拨中蒙的宗藩感情，力劝外蒙古乘袁世凯称帝之机，脱离中国的宗主权，再次宣布独立，企图乘机从根拔除中国的在蒙势力，独吞外蒙古利权。在海山对陈箓的报告中，对此曾进一步指出：“去年，恰克图签约后，外蒙因取消国号帝号，颇怨俄人失信。俄领告以：‘中国大局未定，将来机会甚多。现中国正在筹改帝制，俟时机成熟，外蒙可再行独立，并宣布脱离中国宗主权，俄国政府必出而相助。事前布置，不必多所张皇，只抱定宗旨反对帝制。’”
陈箓根据观察，也同意海山的说法，认为外蒙古之所以会再三拒绝中国政府的册封要求，其原因确系出在俄国政府从中阻挠上。因此，陈箓向北京政府报告说：“此事根本问题在收受印册，尚未议及礼节。俄人有意播弄，以阻中蒙接近，设法延宕。”换句话说，陈箓看出册封哲佛的问题是出在外蒙古拒收印册，而外蒙古拒收印册的问题，则出在俄人的阻挠。此时，陈箓对于俄国的野心虽然有深刻的体验与了解，但是俄国为什么突然要违反《中俄蒙协约》的规定，阻挠中国册封外蒙古哲佛的道理，似乎仍知其然而未必知其所以然。
至于，驻俄公使刘镜人的对俄交涉，根据俄方的史料显示，他首先请求俄国支持中国政府关于蒙古政府接待中国册封专使的要求，然后加以解释，称：“中国专使之使命是履行传统仪式，将印册赉送隶属于中国之异族王公。”对此，俄国认为蒙古人不接待中国册封专使一节，“并无疑义，因中国专使之使命表明要恢复蒙古同中国之原有关系，据最近签署之（中俄蒙）条约，呼图克图并不是隶属于中国的蒙古统治者，只不过是对中国有从属关系的国家元首”。显然，俄方对刘镜人的解释有所误解。因为俄国认为“履行传统仪式”等于“恢复蒙古同中国之原有关系”。此事，可以从俄国《外交大臣致驻北京公使库朋斯基电》中得到证明。电文说：“我们对中国专使给呼图克图赉送册印之看法。问题并不在于专使在库伦逗留多久，而在于专使带有通常中国册封隶属于中国的异族统治者之性质。我们不能劝告，亦不想劝告蒙古政府恢复蒙古脱离（中国）前所处之地位，和签署目前规定自治蒙古国家法律地位之议定书。倘中国政府从此等议定书所造成之新情势之观点出发，观察向库伦派遣专使之作用，毫无疑问，中国政府会很快同蒙古政府就此问题达成谅解。”
也就是说，中国若拘泥于传统的“隶属”关系，而不正视目前的“从属”关系，俄国将反对中国册封哲佛。相反的，中国若站在《中俄蒙协约》的新情势下出发，中蒙将会很快达成协议。总之，俄国认为解决中蒙册封僵局的锁钥在于中国是否认清现实。
11月7日，北京政府也收到驻俄公使刘镜人的函电。在函电中，刘镜人对他与俄国交涉的经过有较详细的报告：
俄：此事，外蒙坚不认可，俄未便预闻。况派使赍送印册，约中实无明文。
刘：约中既载册封二字，照例应有册封礼节，蒙必明晓。
俄：蒙持新状态，不肯循旧例。且册封字样核与法文不合，更难置喙。
刘：专使行期已定，万难中止。
刘镜人的函电显示，虽然交涉再三，俄方仍以不便干涉外蒙古内政、派使册封约无明文为辞，不允居间调停。不过，俄方也为蒙古人表明立场，表示大总统册封哲佛仅需“电传封号”即可。因此，建议中国“不如改缓行期，由陈大员与蒙官径接熟商”。在俄国授意之下，中国重新开始以由陈箓与蒙官径接熟商的直接交涉方式，力图打开僵局。
二 中俄蒙间的交涉
1915年（民国四年）11月8日，北京政府鉴于外蒙古经济凋敝，自治官府之财政极为困难，乃命陈箓“婉词开导，说以利益”，表示哲佛若接受册封，不但“政府每年拟给博克多汗俸五万元”，而且承诺“（册封）礼节，可商从简”，企图以财政支持打开册封僵局。陈箓也“遵即与三音诺颜磋商，反复开导”。磋商中，外蒙古总理大臣三音诺颜对派使册封之事，非但“并无反对”，而且“意已颇动”。不过，此等重大事情，非其一人所能独断，因此三音诺颜对陈箓表示“须俟会议再覆，并允为转圜”。但出乎意料的，自治官府竟备文声称：“约内，汉文册封字样，系指名号，未载印册。俄法文意义，亦无印册，决难收受。”结果并未因三音诺颜“意已颇动”而有所转圜，反与陈箓之意料背道而驰。为什么在《中俄蒙协约》的基础下，外蒙古仍然再三拒绝中华民国政府对哲佛的册封？应从中俄蒙三方面来看。
1.俄国方面
俄国强调派使赍送印册，约中并无明文规定，其实这只不过是俄国的借口而已。真正的原因应该是俄国怀疑“北京政府于册封之中，尚寓有他意”。外蒙古自治官府外务长车林多尔济曾告诉陈箓说“外人（按，指俄国）反疑中国政府，别有用意”，即是指此而言。尤其是俄国风闻中国不但拟带甚多军官前往外蒙古，而且更打算“册封使抵库，即行开办（殖边银行）”，益招其忌。换句话说，俄疑中国阴图恢复前清的在蒙势力，在在均威胁到俄国的在蒙权益。唯有解除俄国之顾忌，俄国方不致阻挠，中蒙交涉哲佛册封事宜才有成功可能。
2.中国方面
中国政府所拟派遣之册封使节团太过招摇，致使外蒙古立场尴尬，而且庞大的使节团，对经济凋敝的外蒙古而言，颇有不胜负荷之顾虑。册封使节团除了册封专使两员之外，据称尚有高级武员八人，连随员仆从等计有五六十人之多，“外蒙官府艰于接待”。因此，缩编册封使节团，既可解俄疑虑，也可给外蒙古下台之阶。
3.外蒙古方面
真正令外蒙古感到困扰的，还是以博克多哲布尊丹巴呼图克图因半身不遂，难以出场接受册封的因素最为重大。据外蒙古自治官府的透露，哲佛“双目失明，于今三载……自失明以来，肢体动作不便，遂致两腿亦运动不灵，寻常坐立左右需人”。北京政府没有掌握到这些情报，所以礼制馆所制定的册封礼节，“既须降阶揖让，复屡屡鞠躬，事实上势难办到”。册封典礼不但无法给哲佛多增添光彩，反而令哲佛在册封典礼上自暴其短。因此册封哲佛之事，在礼节上必须针对哲佛的身体状况来设计，才比较容易为外蒙古所接受。否则，一经哲佛拒绝，要转圜就会有所困难。
陈箓认为，派使册封之事，“外蒙毫无成见”的同时，又再三拒绝，其中必有隐情。他推断，三音诺颜的答复曾提及“须俟会议再覆”，其中“会议”二字，必定不是外蒙古本身的自治官府会议，而是“就商俄领”。外蒙古受制于俄既深，遇事当然不能自决，处处均须与俄驻蒙代表的密勒尔商量。而且，俄国作风一向“阳为不敢干预，阴复掣肘”，陈箓乃断然建议政府，册封之事，“非先与俄妥商，此间实无再议余地”。
4.中俄交涉
陈箓既建议政府专力对俄交涉，外交部也深知外蒙古为俄所制，遂采纳陈箓的建议，专力对俄。11月29日，外交总长陆征祥就哲佛册封事会晤俄使库朋斯基，库使干脆明白表示俄国政府对此事的处理态度，他说：“如系一种新订体例，尚可劝蒙人允许。但驻俄刘公使对俄外部云，系一种对蒙古王公封爵旧例，是以正反。”
陆征祥顿知问题症结，当即表明“派遣专使即系一种新例”，因为“前清时代蒙古王公皆系来京受封”，而“派遣专使实系尊重新条件”。库使接受“派遣专使实系尊重新条件”的说法，也谅解“中国政府‘正是从蒙古新情势之观点出发，才决定派遣专使向呼图克图赍送印册’”的做法，乃当场答应，称：“如此，可饬陈大员再与外蒙说明实情，并将来定礼节时，并可予外蒙通融办理。”
事实上，库使指驻俄公使刘镜人曾对俄国外交部表示：“系一种对蒙古王公封爵旧例”的说法并不正确。因为，刘公使仅只对俄国外交部表示：“约中既载册封二字，照例应有册封礼节，蒙必明晓。”是指按照往例应有册封礼节的“有无”问题，而不在于按照前清旧例或民国新规来举行册封典礼的“新旧”问题。
不过，北京政府为了取得俄国的合作以早日完成册封仪式，确保册封外蒙古的宗主权，乃命令刘镜人即刻向俄国外交部提出解释，说明派使册封乃民国新订体例，与前清旧例蒙古王公皆须来京册封者，有所不同。由于刘镜人的解释，俄国对中国派使册封外蒙古哲佛之疑虑，旋告冰释。因此，俄国外交部对刘镜人表示：“已据库伦报告此事，可由陈大员与蒙官妥商，或能达圆满地步。”俄国政府也电令库朋斯基，表示：“如新订体例，尚可劝外蒙允许。”外交部也对库使再次委婉说明：“从前蒙古王公皆来京受封，此次遣使即系尊重外蒙。”同时也发电陈箓，令其向外蒙古说明俄国已接受中方之解释，即派使册封乃新订体例，亦系尊重外蒙之意，并承诺于“商定礼节时，稍予通融”。
事实上，清朝对蒙古王公的册封与对哲佛的册封有所不同。蒙古王公确系“来京受封”，可是册封哲佛却是由皇帝简派理藩院大员赍送印册至蒙举行册封大典。理藩院规定如下：
(1)哲布尊丹巴呼图克图如蒙恩赏给印册，其印册均用金。
(2)哲布尊丹巴呼图克图圆寂并转世后，印册由驻札（扎）库伦办事大臣照达赖喇嘛、班禅额尔德尼例办理。
至于达赖喇嘛、班禅额尔德尼之金印金册的颁赐程序为：
达赖喇嘛、班禅额尔德尼圆寂时，其印信由驻藏大臣奏闻派人护理，俟达赖喇嘛、班禅额尔德尼转世，特旨钦差大臣等赴藏照料。坐床之日，会同该大臣奏闻移授，其册命即由钦差大臣等带回呈览后，交广储司镕化贮库，至应行换赏金册，由军机处奏交内阁撰拟册文，恭候钦定。……缮写满汉蒙古唐古忒四体……照依旧式錾成金册，办理完竣，奏派大臣一员，呼图克图一人，侍卫一员赴藏赍送。
哲布尊丹巴之印册所以亦循此颁赐程序办理，系因其地位比达赖班禅尊崇之故。俄蒙既接受遣使册封比来京受封更加尊崇且系新订体例的解释，交涉僵局也就迎刃而解。俄虽不愿见中央政府与蒙古重修旧好，但既接受解释，自亦不便再多加阻挠。外蒙古既听命于俄，俄国又承诺代劝外蒙古接受，何况在册封礼节上中国也愿意让步简化。至此，外蒙古活佛的册封僵局开始解冻。
5.中蒙交涉
1915年12月6日，大总统赍赐活佛博克多哲布尊丹巴呼图克图礼品四件，女活佛达吉尼母礼品四件。哲佛为此电谢大总统，称：“北京 大总统钧鉴，本日由驻库陈大员捧到赍与之睿影朝珠首饰缎疋等共八色，如数祗领，不胜欢悦，宠爱之意，甚为感谢。外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，庚。”
大总统见电，甚为高兴，随即复电，称：“博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，前颁赍品，卿寄相思。兹览庚电，披沥情愫，相见以诚，尤深欣悦，尚其绥辑边民，益宏教旨，有厚望焉。”大总统袁世凯对活佛博克多哲布尊丹巴呼图克图酬赠礼物，成为双方良性互动的开始。
同日，陈箓趁情势好转之机，针对宗主权之义，为蒙古人释疑。首先，他说：“中国藉宗主权以欺压外蒙，实为莫大之误会。协约中所定宗主权，专为利于外蒙而设。盖外蒙既成自治，一切内政，中国承认不加干涉，自无从压制外蒙。试思宗主权之作用何在？譬如外蒙受他人欺凌，中国便得根据宗主权名义，出而干涉，帮助外蒙，所以协约上关于领土问题特别注意。”然后，再进一步为其分析，“外人助蒙并非有爱于蒙，乃贪蒙利权；中国助蒙却无欲于蒙，外蒙能幸存至今，因有宗主权保护之故。现在外人对于外蒙，尚有顾虑者，并非有所爱惜于外蒙，全赖中国握有宗主权名义，尚不敢公然侵占外蒙也。且中国向来无所求于外蒙，如中国利外蒙之所有，试问前清二百余年间，外蒙在中国完全势力之内，何不进行，必待今日。至于外人对于外蒙之心理，其归宿必在土地，外人贪得无厌，得步进步，区区商民利益，何能餍其贪心。诸君细心着想，两相比较，当不难恍然大悟。”最后，则请外蒙古为日后图存之计，必须三思。“外蒙欲图自存之计，应孰去而孰从，不待智者而决矣。目下外蒙既为种种条约所束缚，进退不能自由，予所深知。然总不宜有意开罪中国，自处于孤立无援之地。”
外蒙古外务长车林多尔济听后感触甚深，乃表示：“外人深忌中蒙接近，种种挑拨感情。所最难堪者，即诱引外蒙开罪中央政府，实非所愿。”陈箓乃赶紧把握车林感慨之机，进一步为其分析中蒙分合之利害关系，力劝外蒙古应有所抉择。“中蒙交恶，则外人坐收渔人之利，所以不喜中蒙接近。如中蒙和好相安，则彼亦无隙可乘……中蒙不和，外人取利，中国所失者，不过外蒙而已，于中国大局，固无绝大之关系。而外蒙之利益，所存者现已无多，何堪再失，是不可不知所择。”
其后，陈箓继与车林多尔济缕谈俄人对待巴尔干各小国向来所用之政策，及安南、朝鲜脱离中国保护后所受之各种苦痛，车林大为动容。陈箓适时把握机会开导蒙古人，将外蒙古怀疑中国的态度转化为信任，为曲折的哲佛册封之路，化险为夷。陈箓的戮力经营，固然功不可没，但是若没有俄国在恰克图会议的背蒙失信之举，恐亦不易为功。由于俄国背约失信不但不允许外蒙古独立建国，而且为了自身的利益竟然与中国共同强迫外蒙古撤废国号、帝号、年号、政府名义，进而攫取外蒙古的国家权益，企图将外蒙古“置于沙俄支配之下”，“作为俄国之殖民地”，终于酿起外蒙古因建国不成反丧利权的对俄失望与不满，这才是外蒙古心向转变的真正关键。扼要言之，俄国的背信与贪得无厌，才是外蒙古转而亲华背俄的根本因素。
1916年，袁世凯称帝改元，是为洪宪元年。1月10日，外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图特派司法长车臣汗那旺那林为贡使、兵务副长亲王衔额尔德尼札萨克多罗郡王札木彦多尔济为副贡使，入京朝贺，并授命该使团就“恢复君主制向袁世凯表示祝贺”。博克多哲布尊丹巴呼图克图奉呈大总统贡品，计有大黄哈达一方、貂皮四张、骆驼二匹、白马四匹；另，女活佛达吉尼母亦附呈敬品，计有大黄哈达一方、貂皮四张、骆驼二匹、黑马四匹。朝贺贡使团并带同随员仆役共30余名，于13日启程赴京。中国也先期派队至乌得迤南迎候，护送到京，由蒙藏院优予招待。
按清旧例规定：“哲布尊丹巴呼图克图每年均准贡九白，用白驼一只，白马八匹。”此次外蒙古入贡，虽未照旧例九白之贡办理，然亦未受俄国驻蒙外交代表密勒尔蛊惑。密勒尔力说外蒙古“抱定宗旨，反对帝制”、“并宣布脱离中国宗主权”的劝诱也没有产生作用，正说明了中央政府与外蒙古感情，已日趋和好。
1916年2月15日，袁世凯颁布策令，“特授博克多哲布尊丹巴呼图克图汗以大勋位之章”。翌日，“车臣汗入觐，呈贡单”。驻京俄国公使库朋斯基指出，车臣汗入觐，曾经“向袁世凯行了三拜九叩礼”。根据库朋斯基的描述，蒙古人认为朝觐礼节关系着外蒙古自治名分的存亡，因此所有在京蒙古人对车臣汗的朝觐礼节特别关注，他说：车臣汗之一言一行，特别是他行三拜九叩礼，“给此间之蒙人留下心情沉重之印象，他们说，他失去了面子，蒙古自治之末日已来到”。
库朋斯基认为：车臣汗的北京之行，中国视之为“呼图克图对中国新皇帝特别忠顺”的朝贡，因此他暗示车臣汗说，此事意味着“蒙古自治之末日已经来临”。虽然俄国对车臣汗的北京之行，采取严密的监视措施，但是不可否认的，外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗的册封僵局已因蒙方的北京之行而大有转机。饱受挫折的哲佛册封事宜，在俄国不阻挠的承诺下，因双方关系的改善与外蒙古的善意响应，终于有了进展。
2月下旬，陈箓私下与外蒙古自治官府人员商量，说：“册封使随从过多，本可酌量呈请裁减；至礼节一端，亦有磋商余地。”正在会商之际，外蒙古自治官府派员来都护使署表示，目前人在北京的车臣汗来电称，将于近日内由北京回库伦，该函电并提及，北京政府“意欲将册封之印册等交由车臣汗带回”。自治官府则认为“此举似过涉轻简”，表示反对。因为册封仪节过分轻简，反而会降低哲佛在外蒙古的政教地位。因此自治官府又提出意见，称：“本官府意见，如礼节一事，不加苛责，尽可折衷办理”，并进一步建议，称：“不如由政府派人将印册送库，再由贵都护送交博克多祗领。”此即外蒙古所提的册封变通办法。此时，哲佛为了了解册封事宜，开始索阅“金册内所镌文字”，外务长车林多尔济乃询诸陈箓，谓：“不知册文内如何措词，可否先将册文电知，再议办法。”陈箓乃请求外交部先将“汉文电示，蒙文抄寄”，以便转示哲佛。同时，也提醒政府必须注意到“活佛双目失明，礼节势须简单”的情况。
于是外交部乃向主管机关蒙藏院咨借抄录金册文字，于3月4日电示陈箓。陈箓乃迅速将金册文字转交外蒙官府，并希望藉此“以便（与外蒙）续议册封礼节”。册封金册之册文主旨表明，中华民国乃是以五族共和为期，以黄教为念，以封贡为誓，期中蒙能共进大同。其文意非但于哲佛毫无不敬之语，于蒙古人情感也无刺激之词，但见和好之诚意，亲和之期待，蒙古人也大方受之。
1916年3月22日，袁世凯为形势所迫，撤销帝制，废止洪宪年号，仍以本年为民国5年。3月下旬，中蒙双方对变通办法均表同意，册封之事，大致“已磋磨就绪成议”。也就是说，外蒙古活佛的册封典礼不必另外简派册封专使，直接“由大员加册封使名义，赍捧印册送博克多亲收”即可。不过，印册须经指定路线传送，先是在北京将印册交驻恰克图佐理专员张庆桐带至恰克图，然后在恰克图再将印册转交代理恰克图佐理员范其光带至库伦。至于其他礼节，仍待续商。
外交部认为陈箓与外蒙古所拟的变通办法，“系为便利起见，既与宗主权无损，尚属可行”，乃一方面将此事咨呈政事堂，请求“将册封外蒙印册，饬交驻恰克图佐理专员张庆桐赍往转交驻库大员，以便赍送博克多祗领”；另一方面则呈请大总统，“加给驻库伦大员陈箓以册封专使名义，俾得将册封印册赍交外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗敬谨祇领，以崇体制”。
4月4日，中国政府批令，著改派“陈箓为册封专使”，至于册封外蒙古活佛的“金册金印，业由前册封专使径交张佐理员赍往”。此期间，陈箓因担心国内反袁革命造成时局末定，而“蒙情喜变，迁延过久，恐生枝节”，乃一再催询外交部尽早完成册封任务，免受时局变化影响。实际上，在陈箓的努力下，此时外蒙古对中国的态度已有极大的改变。外蒙古总理大臣三音诺颜曾向俄国驻蒙外交代表密勒尔表示：“中国政府对蒙人之态度，从不像现在这样客气、亲热。”
密勒尔闻言乃又借机向其离间，称中国人之一举一动“均有其特殊用意，而不是什么同情”，“中国讨好自治外蒙古”之真正目的，是想“再次使喀尔喀臣服于中国，使其权利同于中国一个行省，并取消协约所规定的喀尔喀自治”。不过，外蒙古并未因密勒尔的离间而改变接受中国册封的态度。4月末，驻恰克图佐理专员张庆桐终于将大总统赉品及印册“亲自带至，即交范使送库”。6月6日，大总统袁世凯去世，黎元洪依法继任大总统。外蒙古哲佛于10日派代表来都护使署吊丧并为诵经以祈冥福。另，又呈黎大总统继任贺电一件，足见双方情谊日密。6月11日，代理恰克图佐理专员范其光将金册金印暨赍品14种由恰克图带抵库伦，陈箓乃“遵即前与外蒙官府剀切商议，彼此择定七月八日举行册封典礼”，地点则定在库伦大冈登寺(Gandan Keid)。
三 册封仪式的完成及其意义
1.册封仪式的完成
1916年7月8日辰刻，哲佛博克多汗派外务大臣，设备八驺所舁五彩软舆，并一切仪仗鼓乐，诣署肃迎册印。册封专使则将册印供置使署堂正案，俟声炮奏乐完毕，将册印安置彩舆，随即出发，鼓乐仪仗在前导引，册封专使并率同随员严式超、王凤仪等，乘马随行。午正三刻，抵博克多汗正殿，外蒙古列队百名，举枪致敬，外蒙古官员均恭迎于大门外，彩舆舁上殿前。
下舆后，由秘书长严式超捧印，秘书王凤仪捧册，随外蒙古大员带领入殿，博克多汗立于殿门之右，左阶下侍立喇嘛等二十余名，右阶下侍立官府全体官员约三十余员，殿中设长案，蒙以红毡。博克多汗暨其总理大臣三音诺颜、司法长车臣汗、外务长车林多尔济及各班喇嘛等数十大员分班肃立，宣读册文，册封金册文曰：
维中华民国四年六月十二日，大总统策曰：超凡表望，腾珠装宝饰之辉，慕义酬庸，重玉检金泥之锡。茂典逾于前代，同我太平；德音寄于行人，可使绝域。尔哲布尊丹巴呼图克图，慧契真如，业持正觉，阐三乘之旨要，为诸部所信从，植范遐方，承庥中土。迨民国之肇建，创五族之共和。前史未闻，始迟徊而有待；至诚所动，终翎赞而无疑。识大道之为公，情殷向化；知生民之至贵，戒懔佳兵。维翰维屏，率旧章于坛坫；如带如砺，申信誓于河山。既定盟书，爰行爵赏，兹以册印封尔为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗。于戏！远念苍生，尘劫长销于毳幕，善扬黄教，宗风益畅于龙沙。扩兹无外之规，进以大同之治，隆称弗替，新命其承，钦哉。
复由王凤仪用蒙古文译读毕，一鞠躬。蒙官二员，将印册捧列北向案上，博克多汗向印册三鞠躬，复对陈册封使一鞠躬，礼毕，蒙官引陈册封使西首就座，旋中方各员以次就座。随将大总统赍品12种，逐一开匣交与外蒙古各官，照单点视相符，统交博克多汗一并收领，册封仪式礼成。
2.宗藩关系的再出发
陈箓描述，当成礼时，外蒙古在事官员分班各向博克多汗叩贺。该汗非常欣喜，并嘱其外务长车林多尔济译告陈册封专使，极谓该汗受封甚为欣幸，日内即恭电呈谢大总统，以表感戴之忱悃。外蒙古活佛对此次册封似乎甚为满意。因此，博克多哲布尊丹巴呼图克图汗乃于受封当天傍晚，呈电谢恩，电称：
北京大总统钧鉴，本日午刻，由册封专使陈箓亲捧到大总统按照恰克图协约赐予之金印金册，并赉品十二种，当经敬谨祗领，实深欣幸，谨电致谢。外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗谨呈。
陈箓又述，是日，外蒙古所备舆马仪从，颇为完美，殿内殿外军队一律站立行礼，燃灯结彩，欢迎册印，甚为诚肃，其上下人等迎送专使，诸极礼文。他如慰劳飨燕，虽蒙俗简陋，而比较彼中风俗，悉属特别优待。显然，陈箓在这次册封过程中，对外蒙古所表现的态度，亦相当满意。中蒙宗藩关系至此不再只是中国方面的片面强调，由于外蒙古方面的来京朝贺、哲佛受中华民国总统册封并呈电谢恩，终使民国以来因外蒙古宣告独立而解体的中蒙宗藩关系，得以重新出发。
四 俄国在蒙势力的消退
《中俄蒙协约》看似中国新签的不平等条约，实则本约为中国进军满蒙，收复失土预下伏笔。由于本约，中俄间的在蒙关系，中国因之取得蒙谅解，反而造成日后中国在蒙发展的有利情势。正因为中方顺应本约的情势发展，袁世凯乃得以在1915年6月16日以大总统令策命陈箓为都护使，以办事大员身份驻扎库伦，为维系中蒙宗属关系、外蒙古为中国完整领土之一部分以及为防俄蚕食鲸吞以巩固国家权益而奋斗。从此，双方情谊日密。此外，陈箓更以册封专使身份代表大总统，于1916年7月8日“册封”外蒙古活佛为外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗。
可是，陈箓因擘画蒙务，积劳成疾，乃于册封外蒙古活佛后不久，称病请辞。北京政府虽慰留再三，不得已在1916年8月4日准予辞职。然妥适人选一时难觅，陈箓抱病等待不及，于1917年5月8日先行入关就医。北京政府则迟至8月7日，始调升驻乌里雅苏台佐理专员、都护副使陈毅为都护使，接任库伦办事大员。
1.俄国在蒙势力的消退
俄历1917年2月23日（3月8日）爆发二月革命，俄皇尼古拉二世逊位，沙俄灭亡。俄国议会杜马成立临时政府，在英法的支持下，仍继续对德奥战争。因此，俄国的在蒙势力并未因之而消失，其驻蒙外古交代表的地位也未因之丧失。不过，十月革命成功后，布尔什维克推翻了临时政府夺得政权。列宁虽然革命成功，但是全国陷入混乱，反布尔什维克的政府在各地纷纷成立。
尼古拉二世
1918年5月，在西伯利亚铁路沿线，当时正向东推进的捷克军与地方布尔什维克发生武装冲突。此时，捷克军采取武力支持反赤俄革命的策略，在西伯利亚地区协助旧俄势力成立反布尔什维克政权，并支持以社会革命党为中心的宪法制定会议议员委员会政权和以西伯利亚自治主义者为中心的政权等两大派，在西伯利亚西部鄂毕河与西伯利亚铁路交会要冲的鄂木斯克(Omsk)成立临时西伯利亚政府。
其后，更在捷克军的斡旋下，于同年9月举行反布尔什维克各派的团结会议，成立五人领导的全俄临时政府，并定都于西伯利亚的鄂木斯克，是为鄂木斯克政府。11月18日，旧沙俄海军大将出身，执掌鄂木斯克政府国防部的廓尔察克(Kolchak, A.V.)发动政变，推翻联合领导体制，自任最高统帅，建立了以其个人为首的全俄临时政府，以对抗布尔什维克势力的发展，是为鄂木斯克政府的廓尔察克政权。当时，以列宁为首的苏维埃政府、协约国列强以及中华民国政府都未加以承认。因此，沙俄使领人员仍得驻在如常。
当然，俄国的驻华公使、驻蒙外交机关及代表仍得照常执行其外交职务。不过，因为俄国国内的革命情势至为混乱，旧政府既已崩溃，新政府列国又未承认，甚至连旧政府派驻国外使领代表都未得到苏维埃新政府的承认，致使一向采取强权高姿态的沙俄外交代表顿失后盾，俄国在蒙势力也因之急速消退。相对的，随着俄国在蒙势力的消退，正好也为中国提供重回外蒙古、外蒙古重新回归中国的绝佳机会。
2.日本势力在东亚的抬头
第一次世界大战爆发后，英法德奥意俄等欧洲国家，纷纷陷入战局。于是，日本乃乘机拓展势力，填补欧洲列强的旧有势力范围，并进出其遗留之东亚市场。另，因协约国又向日本订购欧战军需，日本经济呈现空前繁荣，甚至有因资金过剩而导致通货膨胀的现象。因此，日本政府考虑贷款中国，既可缓和因资金过剩而造成国内通货膨胀，也可以借此控制中国之政治经济情势。
1916年10月9日，寺内正毅继大隈重信组阁。翌日，元老松方正义在山县有朋的支持下，向寺内首相提出《对支意见书》。他首先批判大隈内阁对华政策的失策，强调中国乃日本之外廓，日本却驱其附敌。为今之计，在黄白人种竞争之中，日本须以黄色人种之先驱自任，以求日华亲善；日华既已亲善“不独可以支撑东亚危局”，实亦日本“屹立于惊涛骇浪之世界的自卫之道”。因此，今日中国政策的根本问题在于侵略与育成之一念，若真想得到中国之人心，则唯有讲究中日“协利并益之道”，并与列强协调，对华采取“领土保全、机会均等”的世界公则。参谋本部的宇垣一成旋亦提出《关于对支政策私见》，主张日本在平时，应以中国为人口移住地、产品消费市场以及原料供给地，战时则以中国为西力东渐的防壁。要言之，中国是日本“生存上的仓库，国防上的障壁”。
新任内阁为制定中国政策，乃根据驻华官员，即参谋本部的坂西利八郎，陆军武官斋藤季治郎，驻华公使林权助及寺内首相之私人秘书西原龟三等所提供之情报来了解中国政局，认为黎元洪虽贵为总统，然实权掌于国务总理段祺瑞之手，鉴于华北、华中皆为北洋军人所控制，将来的政局必以段为中心。至于南方的孙中山，暂以西南各省为地盘，组成广东临时军政府，唯根据估计，短期之内，难有发展。1916年11月初，日本政府命令驻华官员提出对华方针，斋藤季治郎与林权助建议，日本要在对华影响力上领先欧美，必须对华提供财政援助。坂西利八郎更建议，应趁列强忙于欧战，无力干涉之际，在财政、政治以及军事上积极援华。这些驻华官员的意见，对寺内内阁的对华政策起了重大影响。
归纳言之，俄因大革命之故在东亚造成一时的国势急遽衰退，日本则乘机筹谋其东亚国际战略：一方面抑制俄国在东亚的复苏，以继承俄在满蒙、德在山东的既得利权，并与中国缔结防敌协议，企图培养亲日势力；二方面则利用俄国大革命的混乱，与英法美联合出兵西伯利亚，借机占领西伯利亚东部，扶植亲日势力的谢米诺夫(Grigorii Mikhailovich Semenov)傀儡政权；三方面又与协约国共同支持在西伯利亚西部的鄂木斯克政权，用以窥伺东北亚大陆；四方面则是扶植段祺瑞的亲日政权，结合隶属于日本殖民地的朝鲜，完成以日本为中心，独霸东亚的大陆政策。又，因中国被日本纳入其大陆政策之一环，所以又选择既足以代表中国又掌握中国实权之以段祺瑞为中心的北京政府签订《中日军事共同防敌协议》。为了满足中国，约中规定外蒙古为中国的专有防敌地区，使中国军队得以进入外蒙古，有助于中国在外蒙古恢复固有势力。在瞬息万变的国际政治中，北京政府确实也能把握时机，戮力对蒙交涉，筹谋取消外蒙古官府自治，以达成恢复对蒙主权的国家目标。
在国际局势的演变下，日本鉴于列宁的共产革命不但已危及其天皇制的万世一系国家体制，也鼓动朝鲜迈向独立运动，乃积极推动其既定的东亚国际战略，假借支持鄂木斯克政府之名，谋与中国连手出兵西伯利亚，让赤俄腹背受敌，对外可收扩张大日本帝国版图之功，对内可收压制独立革命之效。因此，日本在出兵西伯利亚之前，须先与北京政府签订中日共同防敌军事协议，以提升段系军队对付俄军的战力。相对的，段祺瑞主政下的北京政府若想要藉收复外蒙古主权之机，以进而统一中国的话，尤需倚赖日本的财政、军事援助以壮大实力，始有竟功之机。
3.中国在外蒙古势力的复育
1918年9月6日，中国派遣陆军中将徐树铮与日本订立《关于中日陆军共同防敌军事协议实施上必要之详细协议》，其第一条对中日军事行动区域，规定如下：“中日两国各派遣其军之一部，对于后贝加尔州及黑龙江各取军事行动。其任务在救援捷克斯拉夫军，并排除德奥两国及为之援助之势力。期指挥之统一及协同圆满起见，行动于该方面之中国军队，应入日本军司令官指挥之下。为与自满洲里方面行动，于后贝加尔方面之军队互相策应起见，中国军队之一部，应于库伦至贝加尔湖方面行动，如中国于该方面希望日本军派遣兵力之一部，日本亦可派往，令属中国军司令官指挥之下。此外，中部蒙古以西之边境，应由中国自行巩固防备。”
由此协议可知，“后贝加尔州及黑龙江”是共同作战区域，中日双方都可以派遣军队，采取军事行动，唯此一作战区域是日本的责任战区，归日军司令官指挥。这与日本原先亟图取代俄国在中国之势力范围，染指涵盖整个北满与东蒙古的野心，遭到了不少挫折。
相对的，中国方面所承担的作战区域是“库伦至贝加尔湖方面”及“中部蒙古以西”，约涵盖内蒙古西部、外蒙古及新疆等地。正因为外蒙古地区是中国分担的作战区域，成为中国政府独力进出的势力范围，北京政府因之取得展开外蒙古回归中国的机会。所以这个双边协议，在国际政治上，提供中国以武力介入外蒙古的机会，并透过条约取得一定程度的法律地位。日本虽然想通过谢米诺夫的泛蒙古统一运动染指外蒙古，但是毕竟必须顾忌《中日军事同盟条约》的法律约束，而不敢明目张胆，当然这亦得归功于该约赋予中国之法理保障。从强弱决定成败的权力政治(Power Politics)观点来看，无疑的这是意外的收获。总而言之，北京政府得以藉中日共同作战的名义，解除俄国用《恰克图条约》限制中国军队驻蒙的法律桎梏，并获得了在外蒙古行动自由的保障，殆皆拜此约所赐。
4.对蒙政策的展开
《中日军事共同防敌协议》的签订，对当时中、日、俄、蒙间的势力消长，起了决定性的作用。首先，强敌俄国因内乱而国力消退，其次，中国的军队因有了日本的武器军援而告强化。此外，因有了“西原贷款”，中国始有动员军队赴蒙防边的财政。尤其是，中国因与日本签订《中日共同防敌军事协议》而减少了对日的后顾之忧。因为外蒙古既在中方分担的作战区域之内，中国方得以挥军入蒙，因为挥军入蒙，方得以实力排除沙俄在蒙的既有势力，进而据约固守战区，不但可以有效阻止日本入侵外蒙古，而且可以徐图策划外蒙古回归中国之道。
1918年（民国七年）2月中旬，俄国的内战逐渐波及恰克图，蒙边告急，驻库大员乃急电政府，请求“指授机宜”。在列强长期侵凌下的北京政府，因过分谨慎，以致拘泥条约，表示：“我在外蒙不能驻兵，载在条约”，又考虑“俄边情形紧急”，亟思有所突破，遂指示陈毅，称：“切询外蒙官府，对于防范俄乱党之侵入，有无确实办法。如能商妥由该官府请中国派兵驻扎，主俄乱平靖为止，则派兵一事，自当切商陆参两部筹划。”
北京政府认为，这不是中国出兵外蒙古，而是外蒙古请兵中国。不过，光是外蒙古官府承诺中国派兵，中国无兵可派，亦无济于事，于是外交部又密商于陆参两部，函称：“恰城（恰克图）公署祇有卫兵五十名，事亟恐不敷保护，政府能否派兵前往，裨资应援，此为紧要先决问题。如果有兵可拨，而按照中蒙前约，中国未能随便派兵，尚须设法电令库伦办事大员，向蒙政府陈说现情，由蒙政府向我声请派兵前往，在我方可实行，庶与条约不相违背。……唯能否派兵赴恰，无从悬拟，相应密商实处查核，从速见复，以凭办理。”
陆参两部同意外交部派兵支持外蒙古防边的意见，唯认为须先征询蒙方同意，称：“公署卫兵如虑单薄，政府总可设法派兵援应。唯是《中俄蒙条约》限制既严，此时自宜先从第一步办法着手，电令驻库办事大员，向蒙政府交涉……（外蒙古官府）能否负完全保护之责，设该政府力有不及，再向我声请派兵，方为允协。相应密复贵部，查核办理。”
外交部得到陆参两部同意派兵，迅即电训驻库大员陈毅，征询蒙方意见。2月23日，蒙方表示，“内地派兵，蒙众不明情形，恐滋惶惑，应请勿庸派兵入境”。陈毅认为“蒙人多疑，一时恐难得结果”。不过，不能不预为准备，乃再次建请“察（哈尔）区派兵，驰驻内蒙边境乌得滂江附近，暗备不虞”，谓外交部告以“防务现正由参战督办处筹备”。同时，察哈尔都统田中玉也奉中央之命往援蒙边，田中玉不但“已遵派骑兵团袁营长天顺，率骑兵一营，于本月十五日先行由（张家）口出发，进驻乌得”，而且后续部队也正整装待发。
收复外蒙古本是中国政府之既定目标，随着中日军事协议交涉的进展而日渐具体。三月下旬，国务会议议决“速筹的款，赶练劲旅，以便进驻蒙疆”，陆军部表示，外蒙古地方“在外既有条约关系不便进兵，在内尤有财政限制不能添兵”，遂令外交财政两部会商筹办。3月23日段祺瑞内阁成立，外交部答以：“外蒙为我领土，商民众多，万一有警，我国因有土地人民关系，断难默视。万不能不顾缓急，泥守条约上之规定。倘事机从容，先期商妥外蒙，由彼请求出兵，自属更见妥协。然不论是何情形，总以筹款练兵为先决之问题，而条约规定未尝不可因时势而有所伸缩。”
分析外交部的回答可知，中央政府不能出兵外蒙古的主因是：受限于《中俄蒙协约》。由于沙俄崩解，旧政府已告灭亡，因列国不承认新政府，致中俄之间外交问题无从交涉。因此，外交部主张无须泥守条约，若能事先商妥外蒙古请求出兵驻扎最好，紧急之时，未尝不可因时变化，采取变通办法。3月25日，中日订立《共同防敌协议》，4月30日中日签订《西原借款协议》，情势已告变迁。此前，沙俄透过侵略手段，强加于中国的枷锁，已因沙俄灭亡而解除桎梏。何况，此时中国已从中日条约取得新的法律依据，不但获得崭新的武装力量，而且在西原借款下，解决了出兵外蒙古的财政难题，中国出兵外蒙古的时机，有如箭在弦上，蓄势待发。
陈毅面对俄方新党（红军、激党）侵蒙的危机，乃面晤外蒙古自治官府外交长官车林多尔济，告以徇俄使之请，增兵赴库驻屯，藉备缓急，请其同意，并正式备文照会官府，要求允复。4月26日车林来署答称，华兵进库事，经官府会议两次，本拟承认，唯俄领以三方协约，兵有限制，表示反对。因此，车林建议陈毅与俄领商洽，并电政府与俄使接洽，“得其赞同，即可进兵”。陈毅在交涉不得要领之下，乃警告外蒙古，“华民如有损失，须负责任”，令蒙人负保护华人之责。又得知蒙古人性情，“急则多疑”，乃在交涉上一改急切的作风，“以冷静淡漠态度处之”，蒙古人颇感不安。
1915年5月下旬，蒙边甚紧，乌里雅苏台、科布多与恰克图同时告警。5月27日，外蒙古自知独力难支，即由车林来署告急，陈毅告以“非中央进兵会同防御不可”，车林首肯。正好俄领也向外蒙古请求保护，车林答以“外蒙独力难当”，俄领问“中国进兵外蒙果愿意否”，车林答以“我有何法”，“俄领遂无语而去”。车林据此认为俄国领事“殆己默认”于是恳求“都护筹一能释蒙人疑惧办法”，两人乃面商条件二款：(1)外蒙古承认暂先进兵一营，嗣后察看边境，如兵力不敷，仍可随时由双方商酌，请求增派，并担任晓谕官民。不得误会阻挠。(2)本大员约束军队，不得入境有*扰行为，并担任俟欧战和局告成，时势完全平定，仍将此项军队撤回，以符原约。
陈毅“随即据此照会（自治官府），次日该官府即照覆承认”。陈毅就此解决了中国出兵外蒙古，保护属藩、捍卫国土的难题，乃迅即将交涉结果电告北京，并建议“将两营马队改称步兵一营，仍带马匹……并须编配机枪山炮在内，庶可分派乌科恰等处，藉厚实力”。北京政府原拟就近派遣都统田中玉所部驻扎乌得军队迅速赴库，后因故于7月31日改派绥军高在田所部二营赴库驻扎。高部先在乌得驻扎，觅妥驼运，备齐粮草，于9月14日起分三梯次陆续抵达库伦，陈毅迅即派赴恰克图参与防务。
就中国出兵外蒙古的过程而言，中方因得有自治官府的照覆承认，因属据外蒙古请求派兵故为合法出兵驻扎。自此，中国在外蒙古的影响力，因有此兵力驻扎从此情势好转。
5.日谢图蒙下的中日矛盾
日本计划在西伯利亚东部拥立谢米诺夫政权，时间大约与中日缔结军事协议相同，都在1918年初。日本既军经援助北京政府，又援助谢米诺夫政权，看似矛盾，其实不矛盾，因为在国家利益之前，日本看不到国际道义。此时，日本参谋本部派黑木亲庆为先锋，对企图建立泛蒙古国的谢米诺夫提供武器、资金及军事顾问。谢米诺夫乃将其根据地置于黑龙江省满洲里，以呼应日军，因为自满洲里以迄贝加尔湖一带是中日共同派兵，但归日军指挥的共同作战地域。
谢米诺夫
1918年（大正七年）8月2日，日本政府在取得美国同意之后，以“在西伯利亚东进之捷克斯拉夫军，为在西伯利亚的德、奥俘虏所迫害，日本政府不能座（坐）视旁观”作为借口，宣告出兵西伯利亚。翌日，美国也宣告出兵西伯利亚。同月12日日本陆军、19日美国陆军开始在海参崴登陆。1918年9月，日军攻占赤塔后，布里亚特人谢米诺夫打算藉用日军的力量来统合内外蒙古及布里亚特蒙古，以建立泛蒙古国；日本则打算利用援助谢米诺夫之便，将其势力延伸到外蒙古。根据科布多佐理专员洪祯十二月中旬的报告，称：“近来日本军队已在赤塔设置警察，创办农业银行，刻更组织民政署管理诉讼。该国经营西伯利亚不遗余力，而其乘机图蒙之志，亦因而日形迫切。前者日军由赤塔开至乌丁斯克，意欲借搜查红党为名，觊越界境，以窥恰城。经陈都护一面电洽佐理员向日军声明，界境由我担任，毋庸日人代庖。”
12月间，传闻谢米诺夫在乌金斯克开会，并约定二月续在大乌里开会，决定蒙族建国事宜，且有日本第三师军官在内，外蒙古亦派员与会。陈毅闻讯，即往询车林。车林表示，外蒙古确曾派员至赤塔往取佛像，但非出席会议。该员已于日前返回库伦，因未与会，“至所议何事，是否有日官在内，实不知悉……但蒙员确为求佛而往”。陈毅以此事关系重大，复向官府亲致警告书，痛陈利害，外蒙古也正式具文答复，称：“官府宗旨祇知尊重中央宗主权，保守外蒙自治权，实无别望。无论日人用何种计谋，总盼中蒙情谊日固，同心保守地方权利。请将此心转达中央。”
1919年1月17日又有日本武官来库，面见自治官府外交长车林，事后车林向陈毅说明，称：“日武官来……彼询外蒙不愿中国，确否。（车林）答以：‘我官府与中央感情甚洽，官府但求在中国主权之下，保守自治，并无别种*。’日武官又云：‘日本宗旨总求外蒙为亚洲之外蒙。’答云：‘外蒙何曾愿属欧洲。遂不得领而去。’”
陈毅曾经多次追问外蒙古，是否派员参与泛蒙独立建国运动，皆为外蒙古否认。事实上，该运动对外蒙古王公喇嘛等支配阶级而言，既对其封建地位、特权以及利益无益，甚至造成威胁，因此他们不但不予支持，而且还随着压力的日益增大而日渐倾向请求中国保护。这就是陈毅日后要求出兵蒙边，迅即获得外蒙古同意的道理所在。
由于泛蒙古独立建国运动日益猖獗，终于促使北京政府开始检讨其外蒙古政策，计划出兵内外蒙古。参战军原是段系假参与第一次世界大战之名，行支配国内政治之实的有力武器。因此，段系要维系其优势武力，在大战结束后，段系必须为其参战军寻找出路。正好此时陈毅急电求援，于是参战处参谋长徐树铮乃于1919年4月提出西北筹边条陈，6月10日在国务会议通过西北筹边大纲。三日后，特任徐树铮为西北筹边使兼西北筹边总司令。7月，裁督办参战事务处，改设督办边防事务处，仍任段祺瑞为督办。皖军若乘俄势衰微之机，迅速调兵遣将，入蒙防边御敌，建立边防功业，当指日可待。
由于第一次世界大战早已在1918年11月结束，巴黎和会也在1919年1月召开，受到这股国际和平气氛的影响，南北停战、和平统一的舆论高涨。2月20日，北京政府大总统徐世昌派朱启钤，南方军政府七总裁主席岑春煊派唐绍仪，在上海举行南北和平会议。因为段祺瑞主张武力统一，致未能达成协议。
徐世昌
段祺瑞所以反对和平谈判，主张武力统一中国的主要理由，在于1918年以来，段祺瑞所属军队，从日本商社泰平组获得2242万余日元的武器装备，在财政上也获得了2000万日元的经援，又在坂西利八郎少将以下军官士官之人力援助下，训练了三个师团的精锐部队，名为参战军，实置于参战督办段祺瑞管辖之下，成为皖系武力强冠全国的政治军事基础。皖系因武力强大，反而引起各方的疑惧。因此，反对段祺瑞以武力统一的军系各派纷纷批判《日中军事协议》、参战借款及参战军，指责日本的侵华野心，段祺瑞的亲日行为无异使中国沦为日本之从属地位，皖系遂陷入孤立。
3月初，陆军派遣驻防外蒙古的骑兵第四团长高在田呈请国务院，表示“驻防库伦，数月于兹，详察俄蒙现状，困弱不堪；拟请乘此时机，增兵外蒙古，极力进行，复我疆土，挽回利权，以厚国基而固边防”。对此，外交部反对以兵威力取，主张“此时经营外蒙，只可设法取代俄人势力，以为将来扩充权力张本。这就是外交部的对蒙古政策。此项宗旨，看似简单，然付诸实行，则颇有困难。因为，“协约固在，终为蒙事莫大之障碍，然蒙情多疑，进行又不宜过骤”。因此，外交部又指示陈毅，“相机与外蒙另订条款，俾得以新约废除旧约，将来承认俄新政府时，即以此为交换条件”。国务院认为取消外蒙古自治固妙，唯甚为不易，而相机与外蒙古另订条款，俾得以新约废旧约的办法，来排除俄力，令利权归我，既不限驻兵又得恢复旧制，或较易着手。透过外交部，它就成为驻库大员都护使陈毅贯彻的目标。
1918年11月，欧战结束后，英美又开始有余力关心东亚国际政局，于是帝国主义在中国的势力划分又开始产生变化，欧美帝国主义已不再如战时般的容许日本乘欧战之机，逐步吞占中国之利权与列强在华之既得权益，尤其是美国的对日态度日益强硬。1919年，朝鲜爆发“三一独立运动”，原敬首相为遮断俄国大革命对朝鲜的影响，决心以强化鄂木斯克政权来阻隔赤俄革命和泛蒙独立建国运动继续对朝鲜发生的冲击。4月15日，原敬将谢米诺夫政权的日本顾问黑木亲庆武官，予以解职调回。5月4日，中国也爆发了反日的“五四”爱国运动，日本更加警惕。5月16日，日本政府决定改弦更张，先是制止谢米诺夫的反鄂木斯克活动，进而配合列强加强援助西伯利亚西部鄂木斯克政权，同时中止军经援助位处西伯利亚东部谢米诺夫政权。自此，从事泛蒙统一运动的谢米诺夫政权遂盛极而衰，走向崩解之途。
