围绕用水权，墨西哥民众与企业、国内企业与外资企业、国内与国外之间早已矛盾重重。如今，墨西哥拥抱美国的“近岸外包”战略，大批企业涌入进一步激化了水资源供需矛盾
国际信用评级机构标普全球评级公司认为，若不采取有力应对措施，到2050年墨西哥将有20个州用水紧缺，比2020年多出一倍
近年来，美国每年将1%的河水注入下游，前提是墨西哥只能将这些水用于生态恢复，禁止用于农业灌溉和工业
随着墨西哥国内“水资源民族主义”升温，不少当地民众在游行示威中直接喊出了“要水源、不要美元”“美资滚出去”等口号
美国只想让墨西哥承接耗水巨大的低端制造业，拒绝同墨西哥分享水资源，本质上是“吸血”邻国，让墨西哥承担美国重塑全球产供链的代价
文 | 严谨 汪子涵
水是人类经济社会发展的基础性自然资源和战略性经济资源，在世界各国城市化进程和产业发展中扮演着至关重要的角色。从特定意义上讲，其战略价值丝毫不亚于近年来被热炒的“关键矿产”。
在此轮全球产业链调整过程中，水资源与劳动力、能源、市场、政策等要素一道，成为企业乃至国家进行产业布局时的重要考量之一。
作为美国“后花园”，墨西哥不仅存在电力之困，同时也遭遇着水资源的掣肘。种种迹象表明，如果无法为制造业提供坚实的水支撑、水保障，不排除墨西哥的“近岸外包”之路高开低走。
在位于墨西哥首都墨西哥城郊区的霍奇米尔科，一名男子驱赶驮着水桶的驴（2024年3月11日摄） 新华社/法新
供需矛盾进一步激化
尽管东临大西洋、西接太平洋，但墨西哥从来都不是一个水资源丰裕的国家。据测算，超3500万墨西哥人生活在极度缺水的环境中，约4300万人面临供水不足，全国甚至有约6%的人口未通饮用水。究其原因，既有供需矛盾，也有分配问题，更牵扯国际政治因素。
从供给侧看，墨西哥地表水、地下水、降水均存在不同程度的供应困难。
其中地表水南多北少，分布不均。中南部7条主要河流占全国地表径流的71%，北部地表水仅占29%，而墨西哥工业和人口多集中在中北部地区，因此地表水供需存在一定程度的空间错配。
地下水则开采过度，污染严重。墨西哥地下水开采量居世界第四位，仅次于中国、美国和印度尼西亚。早在2018年，就有约五分之一的地下含水层被过度开采。加上土壤盐碱化、海水倒灌等因素影响，墨西哥地下约有8%的含水层水质恶化，已无法使用。
此外，降水也不稳定。墨西哥52%的国土属于干旱半干旱气候，其他地区多属于旱雨两季分明的热带草原气候。近十年来，受气候变化影响，墨西哥干旱频率、强度和持续时间呈上升态势，直接导致地下水补给不足。
从分配看，用水矛盾极其突出。
首先是国内用水和对外供水之间的矛盾。美国和墨西哥有长达3000多公里的边界，其中的65%以国际河流为界。19世纪末到20世纪50年代，两国签订了一系列协议来解决包括国际水资源管理在内的边界问题，实质是让墨西哥背上了沉重的“水债”。比如，根据1944年签订的条约，墨西哥须每五年向美国输送北布拉沃河（美称“格兰德河”）干流三分之一的水。2020年9月，由于向美国供水加剧了墨西哥北部民用水紧缺，多地发生激烈的警民冲突。截至2023年7月，因水资源短缺，墨在2020~2025年的最新交付期限内对美供水仅达既定目标的约40%。
其次是企业与民众用水的矛盾。在墨西哥现行用水体制下，3300余家企业的用水量占到特许用水总量的五分之一，这些高耗水企业覆盖农业、化工业、采掘业、汽车制造业、食品加工业等国民经济核心部门，即使在水资源匮乏地区仍拥有优先用水权。其中一些重工业企业不仅耗费巨量水资源，还成为水污染的源头。据墨西哥联邦环保局统计，1993~2007年间，墨西哥国家石油公司发生多达7279起事故，漏油情况数不胜数。2014年，墨西哥最大矿业集团墨西哥集团发生严重生产事故，泄漏的4万立方米硫酸铜致使索诺拉河约150公里河道重度污染，2万余名居民用水困难，数十名居民因此患病。
此外，还有墨西哥企业与跨国公司的用水之争。在墨西哥各行各业中，垄断水资源最多的企业大多为跨国公司尤其是外国跨国公司，诸如可口可乐、百事、雀巢、金佰利等。其中可口可乐在墨西哥每年的特许取水量高达3370万立方米，相当于2万人的最低年用水量。在墨西哥用水最多的农业领域，年取水量最大的也是美资农产品出口公司。墨西哥本国企业也不遑多让，采掘行业的墨西哥集团、石化行业的墨西哥国家石油公司、电力行业的联邦电力委员会等均是用水大户。面对有限的水资源，如何科学分配不同国籍、行业、性质企业的供水量，让墨西哥政府十分为难。
可以看出，围绕用水权问题，墨西哥民众与企业、国内企业与外资企业、国内与国外之间早就已经矛盾重重。如今，随着墨西哥拥抱美国的“近岸外包”战略，大批企业的涌入进一步激化了水资源供需矛盾。
以墨西哥北部新莱昂州蒙特雷市为例，该市饱受干旱缺水困扰，同时又不得不将有限的水资源供应给工业园区，致使民怨沸腾。2023年2月，特斯拉宣布要在当地建设“超级工厂”，进一步引发了民众对用水危机的担忧。据测算，特斯拉工厂一旦落地，每年仅汽车制造用水量就将达300万立方米，再加上其上下游配套产业的耗水，恐使当地水资源更加不堪重负。
联合国政府间气候变化专门委员会曾专门指出，随着墨西哥北部工业城市用水量激增，未来全国性水资源短缺将会愈发严重。国际信用评级机构标普全球评级公司认为，若不采取有力应对措施，到2050年墨西哥将有20个州用水紧缺，比2020年多出一倍。
位于墨西哥圣佩德罗 - 德拉拉古纳的干涸的孙潘戈湖（2024年3月5日摄） 新华社/法新
政府解困乏术
墨西哥政府深知解决用水问题已刻不容缓，近年来推出了开源节流、统筹分配、防旱减灾、加强执法等一系列措施，力图缓解工农业“用水难”问题。
在墨西哥政府制定的《2020~2024国家水资源计划》中，明确指出国家应对水危机存在诸多短板和不足，包括土地、能源、产业和水资源规划各搞一套，缺乏协调；供水能力严重滞后于城市化需求，预计20年后供需缺口将达230亿立方米，这还不包括由城市化衍生的新经济部门的用水需求；一些部门用水节水效率低下，如农业灌溉用水损失率高达50%，更有大量民用水被挤占用于水力发电；执法机关对过度开采和水污染疏于监管，在应对水污染事故时经验不足，一些污水处理厂形同虚设。
针对上述问题，墨西哥政府明确若干治理原则，如提出保障公民尤其是土著和少数族裔的用水权；提高水资源利用率，促进生产部门的可持续发展；强化水文保护和监测能力，加强跨部门政策协调，为经济社会发展提供有力水资源保障等。
基于此，墨西哥提出解决水资源问题的“20条优先战略”，如严管企业特许用水权的审批和转让，并逐步回收失效的特许权；因地制宜制定生产用水供应标准，维护、修复和升级水利农业基础设施，鼓励循环用水，提高水资源整体利用率；加强气候变化应对，重视极端干旱的预警和灾后复原工作，实施有针对性的抗旱计划，降低干旱对水资源的破坏作用；开展水源地涵养工程，提高污染物排放标准，重点监控采掘类活动排污；建立健全水资源管理部门的问责体系，有针对性地实施水务行业反腐败行动。
然而，墨西哥水资源问题积弊已久，短期内恐怕难有改观。
首先，水资源分配长期失衡，且已形成相对固定的“水霸”。尽管民众常年抗议，但各类私营水务势力盘根错节，国家要收回水权需付出巨大的政治经济代价。
其次，水利基础设施老旧落后，新建翻修需要大笔财政支持。近年来墨西哥政府财政紧张，对能源、采矿等重工业的投入尚捉襟见肘，兴修水利设施的经费更加有限。
第三，水资源分配现状与全国产业结构、人口分布和工业地域分布紧密关联，从根子上解决矛盾只能调整产业结构和布局，这是巨大的成本。即使墨西哥政府有意引导新落地企业因地制宜、依需布局，多数干旱区工业企业仍将长期面临“用水难”。
还需注意的是，墨美水资源纠纷龃龉不断。美国在科罗拉多河上游大量兴建水库，1998年到2014年，美国没有让一滴水流进墨西哥。近年来，美国每年将1%的河水注入下游，前提是墨西哥只能将这些水用于生态恢复，禁止用于农业灌溉和工业。面对美国的利己主义，墨西哥洛佩斯政府在水问题上对美屡屡让步，指责农业企业煽动农民抗议，引发外界不满。由此来看，墨西哥用水问题已高度经济化、政治化，由此衍生的各种矛盾越来越尖锐。
2023年11月，由于水资源短缺，墨西哥首都墨西哥城宣布限量供水。今年以来，墨西哥城频频发生供水危机，舆论炒作全城断水的“零水日”迫在眉睫。事实证明，墨西哥政府的水资源计划难以施行，效用有限，这也引发了大量民怨。
随着墨西哥进入总统选举周期，各路竞选人马也纷纷围绕水资源问题发声，使其成为大选的热门议题。舆论普遍认为，墨西哥缺水问题并不完全是因为供应不足，也是水资源管理不善、水利设施落后等因素共同作用的结果。换言之，解决“用水难”需要联邦、州和市各级政府加强协调，拿出一套系统性解决方案。
目前，执政党热门候选人欣鲍姆已走访奇瓦瓦州、科阿韦拉州、瓦哈卡州等缺水地区，明确表示将推广她在担任墨西哥城市长期间推行的水资源分配计划。为呼应欣鲍姆，现任总统洛佩斯已于今年2月提出修宪提案，将保障生活用水作为墨西哥政府的重要执政目标之一，禁止为水资源短缺地区的工业、农业和商业用水“开绿灯”。
反对派候选人加尔维斯也在该议题上着墨不少。她在担任参议员期间就曾多次提出加强水资源的监管和立法工作，曾明确将墨西哥“用水难”问题部分归咎于乱砍滥伐，主张加强立法，减少森林砍伐，引入更先进的水处理技术。近期，她针对多个州的干旱和缺水问题提出1200亿比索（约合72亿美元）的水利投资计划，倡导大力推广节水设施，促进水资源循环利用。
随着选战愈演愈烈，两大热门候选人预计将继续就民众关心的水资源问题展开交锋，这也预示着墨西哥的水资源问题将进一步与国内政治斗争绑定，演变为一种重要的政治资源，成为影响政局未来走向的重要因素之一。
缺水的“近岸外包”能走多远
承接先进制造业转移，进而成为下一个全球制造业中心，这是墨西哥配合美国实施“近岸外包”的初衷。然而补齐水资源这块短板，墨西哥恐怕要付出不小的代价。
有研究表明，墨西哥要保持对外资企业的吸引力，未来25年内仅仅新建水厂就需耗资3500亿比索（约合210亿美元）。墨西哥下加利福尼亚州的蒂华纳已先行一步，拟实施海水淡化和循环净水计划，预计每年投资不下1亿美元，且一旦启动就必须持续15年，否则将前功尽弃。羊毛出在羊身上，如此大规模的投资大概率将以财税等方式变相转嫁给企业，这可能削弱墨西哥对企业的吸引力。可如果墨西哥不能彻底解决“用水难”，承接制造业的效果恐怕要大打折扣。如此两难境地，实际上是墨西哥国家发展困境的缩影，也是长期置身产业链中低端、依赖依附美国的必然结果。
比起算得清的“经济账”，算不清的“政治账”更让墨西哥头疼。墨西哥是水资源紧缺国家，民众对用水权长期被侵犯的耐受度已越来越低。蒙特雷、奇瓦瓦、蒂华纳等北部城市是承接产业转移的“主力军”，当地企业与民众争水的问题已日益突出。伴随着墨西哥国内“水资源民族主义”升温，不少当地民众在游行示威中直接喊出了“要水源、不要美元”“美资滚出去”等口号。
有墨西哥学者评论称，引资本意是造福民众，却不料因用水问题遭民众抵制，实在是讽刺。更有有识之士一针见血地指出，美国只想让墨西哥承接耗水巨大的低端制造业，却拒绝同墨西哥分享水资源，本质上是“吸血”邻国，让墨西哥承担美国重塑全球产供链的代价。
（严谨：中国现代国际关系研究院南南合作研究中心副主任；汪子涵：中国现代国际关系研究院拉美研究所研究实习员）■
