各类突发事件应对异同及健全应急管理体系（scp安全壳破裂最新版）

李湖生、中国安全生产科学研究院副总工程师、教授、工学博士

长期从事安全生产科学技术及应急管理理论与方法的研究。先后主持和参加了30多项国家科技计划项目和国家自然科学基金项目。获得国家科技进步一等奖1次，省部级一、二等奖多次。

为了健全国家应急管理体系、提升应急管理能力，分析了各类突发事件在危险源性质、事件发生演化规律、事件应对具体措施及所需资源等方面的不同，以及在各类突发事件危险源防控基本理念、事件应对基本过程、应对资源保障模式、指挥协调模式、分级预警和响应模式等方面的相似性；在此基础上，探讨了在构建和完善应急管理体系时需要考虑的对象、目标、责任主体、运行机制和保障条件等问题。研究结果表明：应急管理是一个内涵和外延都十分广泛的综合性概念，具有涉及领域广、环节链条长、社会期望高、工作难度大等特点，健全应急管理体系并没有现成的模式或最优的方案，只有根据实际情况，深入研究和妥善解决应急管理体系各要素存在的问题，才能真正构建起符合国情的应急管理体系，并通过持续的应急能力建设，达成实现国家应急管理体系和能力现代化的目标。

2019年12月初开始，武汉市陆续发现不明原因肺炎病例，并在2020年1月迅速发展成一起特别重大传染病疫情。这次疫情是由一种新型冠状病毒引发，主要通过呼吸道飞沫传播和接触传播，人群普遍易感，至2020年3月1日已导致全球50多个国家和地区的8.5万多人感染确诊、2900多人死亡，其中中国7.9万多人感染确诊、2800多人死亡[1]。对于这起没有特效药物、没有有效疫苗的新发急性传染病疫情，中国采取坚定有力的综合性非药物干预措施，有效切断病毒传播途径，遏制住了疫情快速传播流行进程，同时对感染患者提供对症治疗，为世界提供了疫情防控的中国经验，受到世界卫生组织专家组的充分肯定[2]。

应急管理是一个内涵和外延都十分广泛的综合性概念，具有涉及领域广、环节链条长、社会期望高、工作难度大等特点，健全国家应急管理体系是当前的一项紧迫任务、也是一项需要从长计议的大事。本文主要分析不同类别突发事件应对的异同之处，探讨在构建和完善应急管理体系时需要考虑的对象、目标、责任主体、运行机制和保障条件等问题，并提出一些目前亟待解决的问题及相关建议。

1、各类突发事件应对的不同

1.1 危险源的性质不同

我国突发事件应对法按其产生的原因将各类突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。自然灾害的危险源（致灾因子）主要是自然系统（气象、地球物理等）中的致灾因素；事故灾难主要是人造系统（技术、系统、设施、装置等）失效或故障等因素；公共卫生事件包括自然和人造物质（微生物和化学品等）对生物体的致害因素；社会安全事件则是人类社会系统人的行为（个体与群体）引发冲突的因素等。不同的危险源引发不同突发事件的机理存在本质的不同，对各种危险源性质和机理的研究也分散在自然科学、社会科学、医学等范围广泛的学科领域，其理论基础可归溯到物理、化学、生物、心理等基础学科[10]。

1.2 事件发生演化规律不同

不同的突发事件有着不同的演化规律。如地震是由于地球表层地壳不断运动和变化，逐渐积累起巨大能量，在地壳某些脆弱地带，造成岩层突然发生破裂或者引发原有断层的错动，从而引起大地震动。危险化学品爆炸事故，通常是在危险化学品生产、存储、运输、使用和废弃等环节中存在技术和管理等方面的缺陷，而使得危险化学品发生泄漏、遇火（自热）而引发爆炸。传染病疫情则是各种已知或未知病原体进入人类或动物身体致病并引发疾病传播流行。

从突发事件的一些基本特征来看，有的事件具有非常长的潜伏期（如地震），而另一些事件则有可能是突然发生（如火灾、爆炸）；有的事件的破坏力和后果立即显现（如地震和爆炸产生的破坏），有的事件则是初期慢慢显现、然后集中暴发（如传染病）；有的事件持续时间很短（如建筑火灾、交通事故），有的事件则持续时间很长（如传染病、干旱等）；大多数事件的不利后果局限于一定的空间范围内，但传染病暴发流行则可能出现一国和全球大流行，有些社会安全事件也会因信息传播可出现类似传染病的暴发流行。

1.3 事件应对的具体措施不同

事件发生后的应对，主要是尽最大可能控制危险源、抢救医治受害人员、减轻其造成的危害后果、尽快恢复正常的生产生活秩序。由于不同突发事件的危险源不同，其危害后果不一样，采取的具体应对措施存在巨大差异。

自然灾害和事故灾难，主要是通过物理、化学、辐射等方式造成人员伤亡和财物损失，也通常是采取物理、化学相关的工程技术方法进行危险源控制，对失踪和受伤人员则通过搜救、紧急医学救援等方法实施紧急救援，虽然受害人员数量有多有少，但总数大致是确定的，即使发生一些次生、衍生灾害，受影响人员数量总体是有限的。而传染病暴发流行具有快速人传人的特点，病患人数不断出现甚至成几何级数增加，一方面要避免易感人群接触感染，另一方面要对感染者进行检测确认和治疗，防疫隔离和医疗救治是主要措施。社会安全事件则主要是造成社会不安或动荡，通常采取社会沟通、威慑、强制等措施平息事态，维护社会稳定。

1.4 事件应对所需的资源不同

自然灾害、事故灾难所需应急资源主要是人员搜救、医疗救治、生活保障等应急救援队伍、装备和物资。由于它们通常都发生在某个特定地点或区域，影响范围相对有限，持续时间也不会太长，通常通过调用物资储备、相邻地区紧急支援等可满足要求。

传染病疫情通常需要采取流行病学调查识别出每个病例的密切接触者，并通过隔离、接种和非药物干预措施等进行控制，如果没有特效药物，则对病患主要采取对症治疗，以减轻病毒引发的严重并发症。当传染病暴发流行时，医用口罩、隔离服、检测器械、药品等防疫与治疗物资可能出现重大缺口。社会安全事件应对所需资源主要是社会控制性资源，如警察、军队及其使用的装备和器械等。

2、各类突发事件应对的相同

2.1 危险源防控的基本理念相同

无论是什么危险源，都可以按照图1所示的基本策略选择和实施防控措施。该图越靠近上部措施越有效、越靠近下部效果越不好[11]。

图1 危险源防控基本策略

Fig.1 Basic strategies of hazard prevention and control

消除危险源：如果有可能，消除环境中的危险源（如可燃物、化学品、病菌、病毒等）或引发社会安全事件的矛盾纠纷等，是防控突发事件最有效的策略。但是，有些突发事件无法做到消除危险源，如地震、气象灾害、生产过程中的一些危险物质和危险工艺以及医疗机构传染病房的感染源等。

替换危险源：在不能完全消除危险源时，将某些高危、高毒、高能量、高压力的危险源，替换成危害性较低的危险源，也可以有效减轻事件的危害性后果。

工程控制措施：主要是通过工程设计和布局规划等将危险源与人隔离开来，如在房屋选址时远离自然灾害高风险区域，在居民区与化工厂、危险品仓库等之间设置足够的安全距离，将医院传染病房与其他病区隔离开来，高等级生物安全实验室采用负压通风系统等。

管理控制措施：主要是通过建立管理体系和规章制度、加强监督管理等，使人们保持安全健康的工作方式，避免出现危险情况。如通过培训提升安全意识和技能，通过加强监管和执法减少违法违规行为，通过立法避免野生动物交易和食用以避免病毒进入人的身体等。

个体防护措施：通过个体佩戴各种个体防护装备隔离、避免外部危险有害因素造成危害，如工人在工作中佩戴安全帽、安全带、手套等，进入有毒环境时佩戴呼吸器、穿防护服，接触传染病人时戴医用防护口罩、穿医用防护服等。正确使用个体防护装备可以为相关人员提供必要的安全保护，但这也是效率最低的办法，并且如果使用不当或产品质量存在问题，还可能导致防护失效并危及人员生命和健康。

2.2 事件应对的基本过程相同

从突发事件应对的过程来看，可以大致分为预防、减灾、准备、监测预警、应急响应和恢复重建等不同的阶段或任务领域。通常预防与监测预警、应急响应和恢复重建都有一定的重叠期，而减灾、准备不仅仅是在事发之前而是贯穿全过程[12]。

无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件还是社会安全事件，从宏观风险水平的角度，都有风险较低的正常状态、风险升高的示警阶段、风险居高不下的危急阶段、风险逐步下降的恢复阶段，如图2（a）；传染病暴发流行也通常有零散感染－社区集体感染－暴发流行－逐渐减少的过程，如图2（b）；从事件造成的损失和影响（如用承灾体功能完整性表示），也可分为维持正常功能、功能受损、功能低下或失能、功能逐渐恢复等过程，如图2（c）。虽然对于不同的事件来说，有些阶段时间长、有些阶段时间短（甚至不明显），但总体而言，都有这样一个演变和应对的基本过程[10]。正是由于具有这样相似的基本过程，才使得现代应急管理有了一个基本的理论框架。

（a）突发事件风险水平及应急管理过程

（b）传染病暴发流行过程与防控策略

（来源：日本厚生劳动省新型冠状病毒对策理论思路图，http://www.keguanjp.com/kgjp_keji/kgjp_kj_smkx/pt20200227000003.html）

（c）承灾体功能完整性及应急管理过程

图2 突发事件应对基本过程

Fig.2 Basic process of emergency response

2.3 事件应对资源的保障模式相同

不同类别、不同规模的突发事件所需的应急资源的品种、数量可能不完全一样。但应急资源保障的模式具有一定的规律性，如图3。对于损失和影响较小的一般突发事件，由本地（如县级）资源就可以应对，通常资源调动也比较迅速，短时间就可以处理完；对于较大一些突发事件，本地资源可能存在一定缺口，需要调动周边区域（如市级）的资源给予支援，但可能会有一定时间的滞后；对于更严重的重大突发事件，则需要调动更大范围（如省级）的资源给予支援，资源保障滞后的时间会更长；对于十分严重的特别重大突发事件，往往可能需要在全国范围内调动资源给予支援，其所需时间可能会更长[13]。有时，事件所需资源远远超出全国的所有存量，就必须通过社会动员和紧急生产进行保障，有时需要紧急进口甚至请求国际支援，如此次新型冠状病毒疫情应对中的医用口罩和防护服等医疗防疫资源。

图3 突发事件应急资源需求与保障基本过程

Fig.3 Basic process of resource demand and guarantee for emergency

突发事件应对中所需的一些通用性保障手段，如通信、信息、紧急运输、生活救助、社会治安、网络舆情等，其资源可以通用、保障模式也基本相同。

2.4 事件应对的指挥协调模式相同

突发事件应对的指挥协调，可适用通常的“计划－指挥－协调－控制”模式，如图4。该指挥协调模式是以对事件的信息采集和分析为基础，根据一定的目标要求，制定行动计划，通过指挥协调调动所需资源并实施行动计划，达成对突发事件形态和后果进行控制的目的。

图4 突发事件指挥协调控制基本过程

Fig.4 Basic process of emergency command and coordination control

2.5 事件应对的分级模式基本相同

为了统一人们对突发事件预警和响应的基本认识，一般通过法律法规或应急预案对各类突发事件规定一定等级以及启动预警和响应的级别，并可用一定的颜色进行标识，以方便公众理解和作出适当的反应，如图5。

目前我国突发事件应对法和国家总体应急预案，根据突发事件的性质、造成损失、危害程度、可控性和影响范围等因素，将其分为特别重大、重大、较大和一般四级。

在事件发生之前，如果有征兆或证据表明危险正在迫近、事件即将发生，则有关部门要采取一定的方式向公众及其他机构发出预警，以便提前采取防范和准备措施。过去，在我国沿海一带曾经使用（至今在香港、澳门仍在用）在高处悬挂不同形状的“风球”警示不同大小的台风（热带气旋）即将到来。目前，我国各级各类应急预案通常根据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，将预警分为I级、II级、III级和IV级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，表示即将发生的突发事件等级为特别严重、严重、较重或一般。但不同类别突发事件预警级别的划分标准并不一样，通常由相关突发事件的牵头部门负责制订。

图5 突发事件—预警—响应分级的概念

Fig.5 Concept of rating of early warning and response for emergency

事件严重程度和影响范围等不同，其应对需要调动的资源也不相同。突发事件都是起源于特定的地点，离事发地越近的地方政府越应该最先组织资源进行应对，当其无法应对时才逐级提升应对的层级。因此，突发事件应对遵循分级负责、属地为主的基本原则。我国突发事件应对法规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。这就是说，不同等级的突发事件是由不同层级的政府负责应对的，一般而言，一般事件由县级、较大事件由市级、重大和特别重大事件由省级负责应对，国家对省级给予指导和支援，但如果省级无法有效应对，则由国家负责应对[13]。

各级政府对所负责应对的突发事件，根据组织指挥和资源调动的需要，将启动响应的程度也进行分级，即应急响应分级，通常由高到低分为：一级、二级、三级、四级，一级为最高级别，这通常意味着区域内最高*出面组织指挥、全部可用资源需投入应对。

需要说明的是，在过去的一些专项应急预案中简单地把突发事件等级与响应等级关联起来，认为特别重大、重大、较大和一般事件分别应由国家、省、市、县级政府负责应对，相应地分别启动一级、二级、三级、四级响应，这其中存在一定的概念错误。从此次新型冠状病毒疫情应对中就能很清楚地看出明确区分这些概念的必要性和重要性，比如，武汉是疫情的暴发起源地，理应率先启动最高响应等级，其它受影响地方根据本地疫情启动相应响应等级，湖北省、国家分别根据湖北和全国疫情情况启动响应等级。

3、健全应急管理体系相关问题

应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分。对于一个特定的社会治理对象（如突发事件），如何设计有效的治理体系，重点是要解决治理对象、治理目标（期望效果）、治理主体（由谁治理）、治理方法（如何治理）、治理手段（用什么治理）等问题。健全应急管理体系实际上也主要是要妥善解决这样5个方面的问题．下面分别进行简要讨论。

3.1 应急管理的对象问题

应急管理的对象就是通常所说的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件。从学术研究的角度，大家通常愿意使用“大应急”、“大安全”和“全灾种”等概念，但在社会治理中这涉及部门职能划分和统筹机制设计问题，就不是那么简单。世界各国对于应急管理的对象、范围和部门职能设置也是各不相同，并没有一个统一的模式。

我国在2003年“非典”之前，采取的是由不同的部门分别负责行业领域内突发事件应对的模式。在2005年发布的国家总体应急预案，才首次提出突发公共事件的概念，将四大类突发事件统一起来，并明确国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，并在国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调等职责。这其实是在国务院增加了一顶“帽子”（统筹），而“身子”（应对）仍然是各相关部门。“帽子”与“身子”不完全统一，带来了统筹与应对之间不能完全同步等问题，重特大事件应对主要还是靠中央和国务院领导同志出面组织协调。

2018年国务院机构改革后，组建了应急管理部，并把国务院应急管理办公室相关职能整合到了新组建的应急管理部。由于应急管理部主要是负责自然灾害和生产安全事故（但也只是一部分）的应对，生态环境类事件以及公共卫生事件和社会安全事件并不属于应急管理部的职责范围，因此，原国务院应急办对四大类突发事件进行值守应急、信息汇总和综合协调的职能并没有完全保留下来。应急管理部严格来说只是灾害事故应急管理部门。从一年多来的实践效果来看，应急管理部在灾害事故应急管理方面已形成了预防、监测预警、应急响应、灾害救助等全过程的机制，灾害事故处置效率明显提升，取得的成效有目共睹。

但不可否认的是，机构改革后对四大类突发事件统筹协调的职能确实是弱化了。目前，是否有必要继续保留四大类突发事件综合应急管理的概念，并设计一定的统筹协调机制，还是自此之后明确灾害事故、生态环境事件、公共卫生事件和社会安全事件由不同部门分别进行管理，是一个急待探讨和解决的问题，这也是国家总体应急预案修订和应急体系建设规划编制面临的重要问题。许多专家学者建议，应继续保留综合应急管理的概念，并建议在党中央或国务院层面设立中央或国家应急管理委员会，由应急管理部承担其办公室职能，以统筹协调各类突发事件的信息值守、综合预警、应急准备和资源保障等共同性问题[9]。

3.2 应急管理的目标问题

应急管理要坚持以人民为中心的思想，切实做到以人为本，以保护人的生命安全和健康为核心目标，尽最大努力避免发生威胁人的生命安全和健康的各类突发事件。但在一个高度复杂、风险无处不在的现代社会，防控各类突发事件是一项十分艰巨的任务。这需要在全社会的所有工作中都牢固树立和贯彻落实预防为主、安全第一、底线思维、防抗救相结合等先进理念，并转化为具体工作目标和考核评价指标。通过制定短、中、长期的战略和建设规划，提出切实可行的细化目标和指标，持续投入人力、财力、物力，对效果进行及时客观的评估，并根据实际情况适时作出调整。只有将愿景、理念、目标、计划、任务、评估等紧密结合起来，通过全社会的共同努力，才能逐步实现理想的目标。

3.3 应急管理的责任主体问题

现代复杂社会的有效运转依靠的是细致的社会分工。各类突发事件的应急管理也离不开从公众、企事业单位、社会组织到各级政府部门等各类主体的分工协作。但应急管理也属于政府公共服务的重要职能，政府在应急管理中承担着领导、组织、协调和监督管理等责任。现代社会政府部门都是采取“条块结合”的方式，“条”是专业性部门，“块”是各级地方政府。“条”与“条”、“条”与“块”的划分及其相互之间的关系，构成了世界上千差万别的政府体制形式。

应急管理“条”与“条”如何划分。从前面所述的不同突发事件在危险源性质、演化规律、应对措施和所需资源方面存在很大差异的角度，不同的突发事件应该由不同的部门（“条”）进行管理，即“条”越细越能体现专业性；但从各类突发事件的共同性特点的角度，应该尽量由一个或少数部门进行综合管理，这样可以更好地发挥资源效率，减少部门与部门之间协调的成本。我国2018年的机构改革，将自然灾害、安全生产和消防救援等相关职能整合组建应急管理部门，主要是因为灾害事故的后果相似、应急救援的队伍和所需资源相似，整合在一起可以提高效率，有其科学合理性；而公共卫生事件、社会安全事件的后果及应对资源有它们自身的特点，与灾害事故存在较大区别，将它们保留在日常防范性工作部门是更合理的。此外，在自然灾害预防、安全生产监管等方面的职能也仍然保留在相关行业部门和机构，与应急管理部门在“防”与“救”之间也存在一定的职能交叉和重叠，也需要统筹协同配合。“条”与“条”的划分，并没有统一的模式或绝对的好坏标准，最重要的还是通过明确职责范围，并通过适当的统筹协调机制，尽量实现机构职能优化协同高效。如，在国际上，日本是将灾害救助、安全监管、公共卫生等职能统一由厚生劳动省负责，但气象、地震和海啸等监测预警是由气象厅负责；美国的灾害事故应急、反恐防恐等职能统一由国土安全部负责，其内设独立机构联邦应急管理局（FEMA）负责全灾种的应急管理，但安全与健康监管则是由劳工部下设联邦职业安全与健康监管局（OSHA）和联邦矿山安全健康监察局（MSHA）等负责，公共卫生事件由美国卫生和公众服务部（HHS）和美国疾病控制与预防中心（CDC）等负责。

应急管理“条”与“块”如何协调。“条”的自上而下的指挥、指导、协调等职能，代表的是中央统一领导的权力，其权威来源于法律法规及其对人事任免、财政税收等事权财权的划分。“块”代表的地方属地管理的权力与职责。从突发事件应对的时效性角度，需要尽快在最低的行政层级进行处置，所以强调地方政府的“属地管理”责任；从加强对突发事件应对资源的统筹协调，日常性预防与准备、监督管理角度，需要上级政府部门对下级政府部门有较强的协调和约束力，这就是某些行业领域实行“垂直管理”或“双重管理”的原因。应急管理工作的特点决定了必须坚持“分级负责、属地管理”原则，但不同层级在不同类别突发事件应对不同环节的权力、责任、程序等，需要通过法律法规和应急预案等作出清晰的规定。特别是在“块”中处于最底层的城乡社区，包括城市街道、社区和农村乡镇、村组等，承担着大量具体的日常性工作，它们与“条”之间的关系被形象而无奈地形容为“上面千根线、下面一根针”，基层社区应急管理机构和职能如何设置也是亟待研究解决的问题。

政府与企事业单位、社会组织的职能划分。企事业单位的应急管理职责一般通过相关法律法规予以明确，政府通过监管执法确保其履行相应的职责。对于社会组织，特别是公益性、志愿性社会组织，法律法规通常没有明确其应急管理职责，但现代社会中，许多个人和组织愿意积极主动参与应急管理事务，并在一些突发事件应对中发挥着越来越重要的作用。政府应通过制定法律法规和政策，鼓励其发展、规范其运作，并引导其积极有序参与突发事件应对行动。

3.4 应急管理的运行机制问题

应急管理运行机制主要是指规范各类应急管理责任主体行为和保障应急管理体系有效运行的法律、标准、规范、预案等。

应急管理法律是规范各类应急管理责任主体行为及其相互关系的规则基础。我国已初步构建起了以宪法为总纲，以《突发事件应对法》为“龙头”，以各行业领域应急管理相关法律为骨干，以各类相关法规、规章为支撑的应急管理法律体系。但总体来看，我国应急管理法律体系还不是很完善，主要体现在综合性法律不健全、配套法规不完善、法律法规的可操作性不强、相互之间衔接不紧密、修订完善不及时等方面。特别是一些法律法规的规定只提出原则性要求，对涉及的许多事项并没有规定责任主体、机构设置、人员配备和资金保障等必要条件[5]，使得一些法律法规的规定难以真正得到落实，执法主体、执法条件和执法程序也存在许多不明确、不具备、不规范等问题。在实际工作中，大量依靠政策文件推动和规范相关工作，甚至存在一些“以文代法”现象。

标准规范是法律法规的延伸和具体化，是开展应急管理相关工作的管理和技术性基准。我国与应急管理相关的标准规范涉及行业领域十分广泛、数量也很庞大，但由于管理机构分散且变化频繁，标准规范的系统性、协调性、持续性不足，相关标准规范之间存在缺失、交叉、重复、矛盾等问题，一些标准规范内容过时、长期没有修订，无法满足甚至影响相关工作开展。标准化管理机构分散、工作程序不统一，主管部门、标委会之间存在“各自为政”等情况。

应急预案是为有效应对突发事件而预先制定的工作方案。从2004年我国制定并发布国家总体应急预案以来，各级政府及其部门、企事业单位和基层社区等普遍编制了不同类别的应急预案，构建起了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。但不少应急预案也存在编制过程不规范、风险分析和资源调查不深入、组织体系不健全、响应程序和对策措施不具体、保障条件不落实、培训演练不到位等问题，以致预案的针对性、操作性、实用性不强。在进一步改进完善应急预案编制和管理工作的同时，也应该清醒的认识到，应急预案仅仅是一份针对事先设想的事件情景而制定的规范性文件，其重点是预先规定组织指挥体系和相关人员职责、监测预警、分级响应标准和程序、一般应对措施、应急准备和资源保障要求等内容，其作用主要是指导应急准备和规范相关职责和程序，它不可能是事件发生后可“照本宣科”执行的操作手册[13]。平时应该通过制定与预案配套的工作手册分解落实具体工作岗位、人员、职责、内容和流程，并通过培训演练提升人员素质和能力，通过应急能力建设提升资源保障水平，在事件发生后根据实际情况将预案的相关规定转化为事件行动方案，这样才能真正体现应急预案的价值。

3.5 应急管理的保障条件问题

应急管理的保障条件主要是应急管理所需的人力、财力、物力等，其关键是要具备应对各类突发事件所需的应急能力。应急能力有不同层面的含义。从宏观层面来看，如防灾减灾救灾能力，即事件预防能力、减灾能力、监测预警能力、应急处置与救援能力和恢复重建能力等。从能力主体层面来看，包括领导指挥决策能力、干部队伍执行能力、救援队伍行动能力、社会协同参与能力、公众自救互救能力等。从操作性功能层面来看，包括指挥协调、信息获取、人员搜救、医学救援、灾害救助、消防救援、核生化救援、工程抢险、资源保障、通信保障、交通运输保障、社会秩序保障、新闻宣传和舆情应对等，每项应急能力由人员、装备、物资、领导、计划、培训、演练和评估等基本要素构成[14]。加强应急能力建设，不能仅止于在宏观和抽象层面强调，而必须从操作性功能层面深入分析能力需求及构成，根据风险评估和情景构建等预测和规划应急能力目标要求，明确相关能力建设的牵头和参与部门机构，通过持续的人力、财力、物力投入，使各项应急能力达到并保持在一定的目标水平，才算是真正做好了应急准备。只有做好充分的应急准备，才能快速有效地应对各类突发事件，最大限度减少突发事件造成的生命、健康和财产损失。

4、结论

（1）各类突发事件应对在危险源的性质、事件发生演化规律、事件应对的具体措施及所需资源等方面存在显著的不同，越深入到具体的操作层面其差异性越大、专业性要求越高。

（2）各类突发事件应对中存在危险源防控基本理念、事件应对基本过程、应对资源保障模式、指挥协调模式、分级预警和响应模式等方面的相似性，通过综合应急管理统筹资源可以提升管理效率，这也正是现代应急管理理论和学科发展的基础。

（3）应急管理体系是国家治理体系的重要组成部分。健全应急管理体系并没有现成的模式或最优的方案，只有根据实际情况，深入研究和妥善解决应急管理体系的对象、目标、责任主体、运行机制和保障条件等方面的问题，才能构建起符合国情的应急管理体系，同时，必须通过持续的应急能力建设才能做好应急准备，从而最终达成国家应急管理体系和能力现代化的目标。

参考文献

[1]中国疾病预防控制中心.新型冠状病毒肺炎疫情分布[EB/OL].[2020-03-01].

http://2019ncov.chinacdc.cn/2019-nCoV/.

[2]中国—世界卫生组织联合专家组.中国—世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告[R].2020,2.

[3]丁蕾,蔡伟,丁健青,等.新型冠状病毒感染疫情下的思考[J/OL].中国科学:生命科学,(2020-02-23)[2020-03-01].

http://engine.scichina.com/publisher/scp/journal/SSV/doi/10.1360/SSV-2020-0044?slug=fulltext.

[4]高小平.中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障[J].广州大学学报（社会科学版）,2020,19(2):16-24。

[5] 财新网.林鸿潮：该思考应急法律体系“疫后重建”了[EB/OL].(2020-02-15)[2020-03-01].

http://opinion.caixin.com/2020-02-15/101515933.html.

[6]宋劲松.强化公共卫生事件应急产品生产能力储备[EB/OL].光明网,(2020-02-19)[2020-03-01].

http://news.gmw.cn/2020-02/19/content_33567963.htm .

[7]钟开斌.处理急难险重任务的能力要求[EB/OL].光明网, (2020-02-25)[2020-03-01].