——全球海洋治理需要“中国方案”
光明日报记者 周梦爽
提起大海，似乎人人都不陌生，但实际上迄今为止，被人类探索过的海底区域仅占5%，因此辽阔的海洋常被称作最熟悉的“陌生人”。
近年来，“国家管辖范围以外区域生物多样性的保护和可持续利用”（BiodiversityBeyondNationalJurisdiction，简称BBNJ）已经成为国际海洋研究领域的热点议题。据统计，国家管辖范围以外的公海约占海洋总面积的64%，其中绝大部分区域还是人类尚未了解的处女地。这片蓝海中蕴藏着哪些宝贵的资源？如何实现公海海洋资源的可持续利用？我们邀请专家为您解答。
专家
苏纪兰 人物素描：卢重光
苏纪兰中国科学院院士、物理海洋学家
薛桂芳 人物素描：卢重光
薛桂芳上海交通大学凯原法学院特聘教授、上海交通大学极地与深海发展战略研究中心主任
李新正 人物素描：卢重光
李新正中国科学院海洋研究所研究员、国际海洋生物普查计划科学委员会委员
郑苗壮 人物素描：卢重光
郑苗壮自然资源部海洋发展战略研究所副研究员、海洋环境与资源研究室副主任
1.海洋生态与人类命运休戚相关
记者：约占地球表面积71%的海洋被被誉为“生命的摇篮、人类的故乡”，从无机分子到有机分子到最后出现生物，地球上的生命都源于海洋。长久以来，海洋是如何造福人类的？公海的生态保护有何重要意义？
苏纪兰：自人类走出非洲十余万年以来，几乎已全面探索了约占地球表面积29%的陆地、海岸带和海岛，开发了许多可利用的自然资源，在几乎所有具有宜居环境的地方建立了社会和文明。但由于海洋具有开放、流动、不可分割和动力性强的特殊性，人类对约占地球表面积71%的海洋世界的探索远远落后于陆地世界，尤其是水深可达万米、占地球表面积超过40%的公海。至今人类在海洋中几乎没有建立可居住之“地”，对海洋自然资源的了解也远不如陆地。
对海洋的缺乏了解并不妨碍人类向海洋获取丰富的食物，尤其是近海的鱼虾贝类。长期以来，公海捕捞渔业规模都很有限，但从20世纪70年代起，随着国际上对专属经济区概念的认可和捕捞技术的发展，公海捕捞渔业得到了迅速发展。
海洋对地球和人类都至关重要。它除了为人类提供大量优良蛋白质以外，还提供了全球50%—85%的氧气，吸收了工业革命以来约40%人类排放的二氧化碳。如果没有海洋对二氧化碳的吸收，全球升温的速度会比现在快很多。
人类自身的持续发展需要良好的环境和充足的自然资源，而这些都来自健康的生态系统。就近海而言，我们已充分认识到，健康的红树林、海草床、盐沼、泥滩等滨海湿地生态系统能够为人类提供净化水质、育幼鱼虾、碳埋藏、灾害防御等重要生态系统服务功能。
薛桂芳：海洋的总面积是3.6亿平方千米，占地球表面积超过70%。从这个意义上说，地球应该被称为“水球”。面积巨大的海洋一直在调节气候并产出丰富的资源，还为人类创造了生存和繁衍生息的基本条件，因此说海洋是“生命的摇篮、人类的故乡”毫不为过。但是，海洋对人类的价值不仅体现在其空间利用、气候调节、资源储备、交通运输和经济发展等方面，而且体现在海洋环境本身及其生物多样性和海洋景观等方面，其审美价值、生态系统的服务功能及科研价值不可小觑。海洋作为现代高科技的基地，为人类探索自然的奥秘，发展高科技产业提供了空间，对人类的影响和意义不容忽视。
座头鲸母子 张敬宜摄/光明图片
国际法上的公海指各国内水、领海、群岛水域和专属经济区以外不受任何国家主权管辖和支配的海域，约占海洋的三分之二，是海洋生态系统中最重要的组成部分。公海提供了90%的海洋生物栖息地和大量独特的基因资源，因此保护公海就是在保护海洋生态系统。
李新正：公海生态环境的保护对于维持整个海洋生态系统的平衡至关重要。
在陆地资源被人类开发到极限的今天，开发海洋资源是人类生存下去的必然选择。海洋资源包括海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋动力资源等。海洋生物资源又分为水产品资源和海洋生物多样性资源。前者包括鱼虾贝藻等各种海产品以及海洋生物制药的原材料，后者则是维持海洋生态系统平衡，以便源源不断地生产海洋水产品的保证。海洋矿产资源包括油气资源和有色金属矿物等资源。海洋动力资源包括由于海洋运动产生的动力资源，包括风力、潮汐力、洋流、温差等可用于发电的动力资源。
人类对海洋生物资源的开发虽然主要在近岸和近海，但资源量、遗传物质的补充则主要靠远海，特别是公海区域丰富的生物多样性资源。一旦公海的生态环境受到破坏，近海水产品的补充链就会断裂崩溃。海洋矿产资源中，虽然海洋油气的开发主要在近岸和近海，但对重金属矿物，例如锰铁结核、钴结壳等矿物的开发主要在公海的深海环境。深海生物多样性资源的形成需要数百万年的时间，一旦遭到破坏难以恢复。海洋动力资源也主要依靠外海，也就是公海区域的海气相互作用，例如风力大小、洋流强弱等，一旦公海生态系统受到破坏，也会引起风力、洋流的改变。
2.海洋生物资源保护面临挑战
记者：公海海洋生态系统面临着哪些挑战？为了保护公海海洋生态系统，国际社会都做出了哪些尝试？
苏纪兰：生态系统是由生物群落及其生长的环境所组成，两者有着复杂的相互影响关系。从食物链的角度看，顶级捕食者对塑造生态系统的结构起着相当关键的作用，而海洋生态系统的顶级捕食者主要就是经济鱼类，同时也包括鲨鱼和鲸类。这些物种都直接受到人类捕捞活动的影响。目前，公海的捕捞量占海洋总捕捞量的比例虽然不高，但其选择的捕捞种类恰恰多是这些顶级捕食者。由于公海捕捞管理的不完善，过度捕捞的现象已经出现，如太平洋蓝鳍金枪鱼鱼群的现存量仅有历史水平的3%。渔业管理的不完善，也会给其他一些在成熟及生长两方面皆属“缓慢发育型”的公海海洋生物带来威胁。
海洋环境的特殊性使得许多海洋生物的生活史跨度很大。例如，中国对虾的幼虾栖息地和其亲虾的越冬场相距有上千公里；在东黄海沿岸河口生长的鳗鱼，要在海上漂游上万公里到太平洋马里亚纳海域深处产卵；太平洋蓝鳍金枪鱼在日本海产卵后，要穿过太平洋在美国加州外海生长，再南下到墨西哥外海，直至数年后再回到日本海，旅程高达数万公里。
此外，不恰当的捕捞方式还会对部分海底栖息地造成毁灭性破坏。据估计，全球90%的鱼类生物量都生存于公海，但直到今日，我们还无法预估过度捕捞和栖息地大规模破坏会对全球海洋生态系统造成什么样的危害。与此同时，全球性气候变化、海水酸化、塑料污染等环境问题也都在影响着海洋，海洋的未来充满了不确定性。
鉴于上述原因，越来越多的科研工作者和政策制定者已经认识到，为了恢复和维持公海海洋生态系统的健康，必须将海洋作为一个整体，制定基于海洋生态系统的海洋管理和综合治理方法，特别是建立广泛的保护区网络，以提供鱼类生活史中不同生长阶段的关键栖息地对连通性的需求。
薛桂芳：20世纪90年代以后，随着人类涉海活动的增多，公海资源和环境承受的压力加大，主要原因包括：一是随着沿海国专属经济区、群岛水域等国家管辖海域的建立，大量的远洋渔船不得不转入国家管辖范围外的公海作业，公海的捕捞压力激增；二是生长于深海海底热液和冷泉等极端环境的海洋基因资源被发现，引发了一系列现实和法律问题；三是随着经济发展和人类生产能力的提高，沿岸海域的资源和环境受到的损害加重，公海环境污染的来源大为增加，规模日益庞大，逐渐超出海洋的自净能力；四是海洋勘探技术的发展和装备水平的提升，对深海矿产资源的勘探活动增多。
发现于西太平洋雅浦海山的新物种蘑菇拟围线海绵 李新正提供
在公海海洋生物生境受到多方面威胁，海洋环境不断恶化的同时，由于公海的特殊法律性质，现存国际规制却无法满足日益严峻的公海治理需求，促使国际社会各方面力量积极推动采取新的管理措施和手段，对各种开发和利用海洋空间和资源的活动进行监管，避免无序开发对脆弱的公海生境造成不可逆转的损害，避免可能导致的“公地悲剧”和不公平现象的蔓延。
在2000年的第二届世界保护大会、2002年的可持续发展世界峰会、2003年的世界保护区大会以及2006年的第八届《生物多样性公约》缔约方大会等大量国际会议均明确提出“建立公海保护区”的议题。2008年的第九届《生物多样性公约》缔约方大会通过的《确定公海水域和深海生境中需要加以保护的具有重要生态或生物意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海生境在内的代表性的海洋保护区网的选址的科学指导意见》，对建立公海保护区具有重要的科学指导意义。
其中，公海生物资源及生物多样性的养护和可持续利用成为国际社会的热门话题和国际海洋法治的重要议题。从2002年开始，联合国可持续发展世界峰会通过决议，确定了消除公海违法捕捞行为和建立公海保护区规划两个目标。此后，从2004年开始通过不限成员名额非正式特设工作组、预委会等数十次的阶段性会议，到2019年8月19日在联合国总部召开的“国家管辖范围以外区域生物多样性养护与可持续利用协定”第三届政府间大会，历经了15年的漫长发展历程，足以说明其复杂性和重要性。
目前，经过国际社会的不懈努力，全球范围内已经建立了多个公海保护区：1999年法国、意大利与摩洛哥三国通过协议在三国共有海域和公海建立的派拉格斯海洋保护区；2000年在地中海区域建立的北半球第一个公海保护区，为鲸豚类海洋生物提供良好的保护；2009年11月设立的南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区；由24个国家和欧盟共同组成的南极海洋生物资源养护委员会在南极罗斯海地区设立的保护区等。
郑苗壮：海洋保护区被国际社会普遍认为是实现海洋可持续发展的重要途径。2015年，联合国将“到2020年保护全球至少10%的海洋和沿海地区”作为2030年可持续发展目标。而公海保护区是在国家管辖范围以外区域圈划的具有明确地理界限、实行管制的区域，以养护和可持续利用生物多样性为目标，已成为各国谋求拓展战略新疆域的重要抓手。公海保护区在地理范围上位于国家管辖范围以外区域，包括公海及其海床、底土和洋底，是人类赖以生存和可持续发展的重要区域。
根据《联合国海洋法公约》的规定，公海对所有国家开放，沿海国和内陆国在公海享有航行、飞越、捕鱼、海洋科学研究、铺设海底电缆和管道、建造人工岛屿和设施自由，但并未对公海保护区的设立与运行做出规定。自2004年以来，联合国就“国家管辖范围以外区域生物多样性养护与可持续利用”问题持续展开谈判，解决公海保护区、海洋遗传资源、环境影响评价、能力建设和技术转让等“一揽子”问题，在《联合国海洋法公约》框架下出台旨在对各国具有法律约束力的执行协定。
自本世纪初开始，欧盟及美国、日本等国家在全球重点海域组织实施“国际海洋生物普查十年计划”“地平线2020”等调查计划，不仅完成了先期技术储备，还在持续加强生物多样性调查活动。而提升生物多样性认识水平，是选划公海保护区和开发利用深海遗传资源的关键和基础。欧美等国早已开展公海生物多样性的调查与评估工作，海洋保护区建设和管理经验丰富，并在南极和东北大西洋主导设立了公海保护区。
全球90%的国际货物贸易是通过海上运输完成的，主要的航道也都要经过公海。国际海事组织从1991年开始在全球指定特殊敏感区域，通过设立禁锚区、避航区、建议航行、强制引航、双向航路等管理措施，限制或规范船舶航行，使相关海域的生态、社会经济或科学方面的特殊属性免受海上活动带来的损害。
3.实现海洋经济可持续发展与“中国方案”
记者：在公海设立保护区是“国家管辖范围以外区域生物多样性”协定的重要内容之一，这一举措是否能够改善公海区域保护和发展的矛盾？
薛桂芳：进入21世纪，随着国家管辖范围外海洋生物多样性的保护得到国际社会的高度重视，公海保护区作为一种替代性的海洋资源管理方式和有效的环境保护措施被寄予厚望。通过在公海设立海洋保护区，可以对公海及区域内的海洋资源、环境、生物多样性或历史遗迹等进行保护和管理，能够对被破坏生境的恢复发挥积极作用。公海保护区如果设置得当，可以增加海洋生物种群的数量和多样性，提升其对人为干扰的抵抗力。
党的十八大以来，我国生态文明建设成效显著，海洋生态环境保护修复力度明显加大，提出了“建设海洋强国”的战略目标。在这一背景下，联合国“国家管辖范围以外区域生物多样性养护与可持续利用”谈判为中国以新兴大国的身份深度参与国际秩序建构和全球海洋治理提供了宝贵机遇。
为此，我国在加强对国家管辖海域的科学利用和有效管理的同时，对占全球海洋面积一半以上的公海，应积极推动完善其保护政策和保护手段。
第一，加强对深海生态系统的调查和认知，实现深海资源开发与保护的平衡发展，为公海保护区法律框架的建立奠定科学基础。
第二，大力发展环境友好型的海洋高新技术和深海重大装备，在提升我国规则制定“软实力”的同时，提高在环境保护科学领域的“硬实力”，树立负责任大国的形象。
第三，公海保护区的构建应充分顾及善意原则和公平性等原则，我国应基于国际社会共同利益的考量，提出对公海保护区相关法律制度的建议，加强在国际立法进程中议题的设置能力和国际规则的制定能力，提升我国的话语权和影响力。
李新正：在公海设立保护区并不是禁止开发公海，而是为了平衡好保护和开发利用公海资源之间的矛盾。外海生态环境得到有效保护，是对近海生物资源量补充、生物遗传物质供应的可靠保障。这将有利于近海渔业生产，有利于近海与外海清洁海水的交换，保证近海生态环境的健康和稳定。
值得一提的是，绝大部分深海都处于公海区域，其中蕴藏着珍贵的宝藏。直到今天，在深海区域采集的海洋生物样本中，有一半都属于人类尚未发现过的新种。为了适应深海的极端环境，这些物种会将其DNA序列中抗压、耐饥饿、耐低温等基因表达出来。从生物制药的角度来看，海绵生物等跟人类亲缘关系越远的物种，它身上的活性物质对人体一些疾病的治疗作用越大。因此深海中这些尚未被彻底了解的海洋生物，对人类社会未来的发展具有潜在利用价值。
苏纪兰：在公海建立保护区并非易事，因为海洋生态系统有其特殊性，比陆地更为复杂。甚至不少科学家认为，人类掌握的海洋知识匮乏，可能还不及我们对太空的了解。因此公海保护区的规划和管理方法还需要更多研究。此外，公海涉及的利益相关方众多，保护区的设立与环境、经济、安全等多个维度的问题密切相关，所有这些因素都使得设立公海保护区成为一个极其复杂而多重的博弈问题。
所幸，国际社会对海洋保护的重视程度日益提升。设立海洋保护区的需求已经在《生物多样性公约》下的“爱知目标”中得到了明确体现，并得到联合国《2030年可持续发展议程》的响应；预计于2020年完成的关于“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护和可持续利用”的国际文书也正着手解决在公海设立保护区的制度框架问题。
近年来，中国积极参与全球海洋治理，提出了“构建蓝色伙伴关系”的倡议，以共同应对全球海洋面临的挑战。国际社会也关注到了中国做出的努力，并期待中国成为海洋领域的新型领导者，期待见到为健全全球海洋治理体系贡献的“中国方案”。保护海洋功在当代利在千秋，这是我们共同的责任，需要全球的公众、科研工作者和政策制定者齐心协力。
《光明日报》（ 2020年01月09日14版）
