“数字鸿沟”最早是由美国通信和信息管理局在1995年提出的，原指以上网的程度作为衡量标准研究不同人群在接入互联网能力上的差异，探讨这一差异与地区、收入、受教育程度、语言、人种和民族的关系。目前有关数字鸿沟的定义已有许多，其中最具代表性的提法来自国际电信联盟——数字鸿沟可以理解为由于贫穷、教育设施中缺乏现代化技术以及由于文盲而形成的国家之间、城乡之间以及代际之间在获取信息和通信新技术方面的不平等。2005年，零点有数（原零点调查及其旗下的前进策略）与北京市政府信息办合作开发了国内首个“数字鸿沟系数”，依托开创性的测算方法得出并公布了北京市的数字鸿沟测算结果，是国内数字鸿沟议题的早期研究成果。
附图1 零点有数与北京市政府信息办合作开发的数字鸿沟系数（2005年）
资料来源：零点有数、北京市政府信息办，《缩小数字鸿沟——2005北京数字鸿沟现状研究和解决对策》。
从提出数字鸿沟概念至今已有近30年。全球互联网发展突飞猛进，同时与之相伴的数字鸿沟现象逐渐突出。在此背景下，零点有数国际关系研究团队对包括本公司及其他多来源的数据信息进行了挖掘分析，形成相应发现。
发现一：数字鸿沟存在于互联网接入、安全与服务、数字内容供给、网民数字技能与素养、使用效能五个层面
数字鸿沟产生的第一阶段关键指标是互联网普及率和使用率。“数字鸿沟”首先是指数字媒介拥有者和信息媒介缺乏者间的差异。美国通信和信息管理局早期报告中，用于测量数字鸿沟的主要指标为固定电话渗透率、计算机拥有情况、调制解调器拥有率和电子邮件使用率。
附图2 联合国、国际电信联盟等国际组织、多边机制纳入的数字鸿沟评价指标
资料来源：根据国际电信联盟、世界经济论坛、欧盟等国际组织、多边机制官网公开信息综合整理。
第二阶段主要表现为使用者在技能和使用方式之间的差异——2004年，澳大利亚蒙纳士大学教授Neil Selwyn指出，若人们缺乏必要的技能和知识，即使拥有接触信息技术的机会也是无用的；荷兰学者Van Dijk和Van Deursen研究发现，受教育程度低的人更倾向于利用互联网休闲娱乐，而非获取资源、创造价值。
本世纪最初十年里，数字鸿沟的受关注点进入第三阶段，即实际的使用效率和使用结果——加州大学教授Mark Warschauer认为，社会主体能否有效利用信息通信技术获取或创造新知识，是社会排斥或社会包容的体现；Van Dijk也指出，对数字鸿沟的衡量不仅要关注接触机会、使用频率，还应当关注使用的质量和效果，如使用的多样性、用户角色是主动的内容创造者还是被动的消费者。
目前国际已形成了系列指数体系以衡量数字鸿沟。目前主流的测量指标包括国际电信联盟ICT发展指数（IDI）、网络发现伙伴指标、世界经济论坛网络就绪指数（NRI）、欧盟数字经济社会指标（DESI）、互联网普遍性指标 （ROAM-X）。其中互联网接入、互联网服务及数字技能与素养基本在所有主流测度指标中均有体现。
零点有数团队认为，对数字鸿沟的关注还应该着眼于互联网安全指标，即网民可在不受电脑病毒、信息泄漏风险与基本道德精神侵害的清朗网络空间中获得互联网服务；还应关注数字内容供给指标，这是网民提升数字技能与使用效能的先决条件，这意味着政府、互联网企业、文教新闻出版等机构数据开源、信息共享，使网民有机会接触和获取更多有效信息并成为知识的输出者。因此，数字鸿沟的评价体系应包括五个主要指标：互联网接入、安全与服务、数字内容供给、网民数字技能与素养、使用效能。
附图3 数字鸿沟要素的金字塔式分布方式
发现二：数字经济腾飞和数字鸿沟弭平是数字化发展的一体两翼
2022年1月，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》，对中国发展数字经济和健全完善数字化治理体系作出了系统部署。当前我国数字经济发展面临的挑战之一是不同行业、不同区域、不同群体间数字鸿沟尚未有效弥合，甚至有进一步扩大趋势。数字鸿沟在不同人群，甚至在政府、企业和科研机构的精英群体中的存在，已经对各地各单位数字经济发展目标的厘定、数字经济中的自身定位、数字化转型路径与方式、防止数字经济低效投入与数字化浪费等发生了直接的影响。过大的数字鸿沟不仅阻碍数字经济发展规模，也会削弱中国数字经济的整体国际竞争力。数字经济腾飞和数字鸿沟弭平是数字化发展的一体两翼——数字经济腾飞的高度，不仅由经济发达地区、率先富裕的阶层和头部互联网企业决定，也受欠发达地区、贫困人口、互联网尚未覆盖的群体、数字知识薄弱群体等短板所制约。
附图4 中国2016-2020年数字经济和互联网覆盖率增速情况
资料来源：中国信息通信研究院，《中国数字经济发展白皮书》，2017年-2021年。
当前中国数字经济已经到了发展关键期。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书》显示，中国数字经济规模2016年、2017年、2018年、2019年、2020年同比增长18.9%、20.3%、20.9%、15.6%和9.7%，2018年后数字经济整体增速放缓，同期互联网覆盖率增长也趋稳，这意味着中国互联网经济可能已触碰到了用户规模天花板。
从数字经济的规模和质量来看，中美之间仍有较大差距。据中国信息通信研究院2021年《全球数字经济白皮书》显示，美国数字经济继续蝉联世界第一，2020年规模接近13.6万亿美元，中国位居世界第二，规模逼近5.4万亿美元。日本2020年互联网覆盖率为92.7%，数字经济位居全球第四位，规模为2.48万亿美元，其重要原因之一是日本在超老龄化社会下，占总人口28.4%的65岁以上老人成为阻碍其数字经济发展的要因。
数字鸿沟对数字经济的阻碍主要表现在：一是数字鸿沟导致的短板效应。无法触网的人群不仅不能产生数字经济，政府部门和相关企业还需要增加更多的人工服务岗位来帮助这部分人群享受公共服务，提高了人力资源成本，降低经济社会运行效率。二是数字鸿沟降低了数字经济的潜力。数字经济本质上是规模经济，当前互联网覆盖率已较难增长，使用互联网的人群规模基本固定，弭平数字鸿沟，有助于提升数字经济上限，为数字经济注入新的活力。三是数字内容供给面临的障碍因素较多，使互联网使用效能难有质的突破。互联网泛娱乐化倾向明显，供学习检索、学术研究使用的公共开源数据规模有限；社会信息共享不充分；网民知识产权保护和付费意识仍有待提升。
发现三：数字鸿沟不仅是经济、社会问题，还是政治问题
数字鸿沟是一个经济问题。作为一种新经济形态，数字经济正在成为推动全球经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要驱动力。从产业层面来看，2020年我国工业数字经济渗透率只有21%，完成企业级甚至行业级管理智能脑核建设的企业寥寥无几，在提高智能化经营管理水平、推动全价值链数字化高质量发展方面进步空间巨大；从企业主体层面来看，大量中小微企业的数字化水平较低，压低了它们的成长上限；从消费者层面来看，数字鸿沟的弭平是开拓新兴消费市场、扩大数字用户规模的必经之路。
鸿沟也是一个社会问题。加州大学Mark Warschauer教授认为，社会主体能否有效利用信息通信技术获取或创造新知识，是社会排斥和社会包容的体现；比利时的Jan Steyaert提出，数字鸿沟就是信息技术所反映的社会分层现象；清华大学金兼斌教授也指出，数字鸿沟其实是社会各阶层在使用互联网上的差别。对信息的利用能力、利用效率差异正在加速社会阶层的板结化——“信息富人”更有机会参与数字经济活动、数字公共生活，通过信息的占有和使用实现了社会阶层的再生产；而“信息穷人”则这样的机会和能力较弱。缺少数字鸿沟弭平机制，不同发展条件人群之间的社会、经济、文化差距会因循数字鸿沟的“马太效应”不断扩大。
数字鸿沟还是一个政治问题。早在1995年的报告中，美国通信和信息管理局就将“人种（族裔）”列为影响互联网渗透率的重要指标，将数字鸿沟提升到了基本人权保障的高度。中国的“全过程人民民主”坚持以人民为中心，而互联网已成为人民群众行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道，如果部分群体因为缺乏接触机会、经济条件和使用技能而失去通过网络表达意见的机会，全过程民主的实现就难以保证；从动态视角来看，信息时代的数字鸿沟就是人的发展潜能和机遇之间的差异，无法充分融入互联网社会的个体，缺乏阶层跃迁的途径和动力，对政府权威和政策的认同更易形成距离。
发现四：国家间数字鸿沟突出，阻碍全球共同发展和全球治理合作
国家间的数字鸿沟甚至比很多国家内部的数字鸿沟更明显。世界经济论坛发布的网络就绪指数（NRI）对世界130个经济体2021年的互联网发达程度进行了赋值、排名。数据显示，排名前十的经济体中，只有新加坡来自亚洲地区，其他均为欧美地区的高收入国家；而排名后十的经济体中，概莫能外都是非洲国家。从赋值分数来看，互联网发达程度排名第一的国家荷兰（82.06分），分数将近是最后一名国家乍得（21.85分）的4倍。
附图5 世界经济论坛网络就绪指数对世界各经济体互联网发达程度的排名
资料来源：世界经济论坛，网络就绪指数（NRI）年度报告，2021。
2015年，零点有数团队进行的“‘一带一路’网络商情指数”发现，广泛分布在中亚、南亚、东南亚、西亚北非，尤其是撒哈拉以南非洲的国家与地区，互联网发展水平仍严重滞后，与发达国家、新兴经济体呈现出明显的沟壑。
从国际关系角度看，数字资源已经成为国家经济实力和国际竞争力的核心战略资源，其重要性还会随着互联网技术和数字技术发展进一步提高，在数字领域落后的国家将会在经济、文化、政府治理等多方面处于下风。因此全球数字鸿沟议题对于发展中国家切身利益具有重大的价值，全球数字鸿沟的弭平应成为全球治理合作的关键工作。
附图6 零点有数2015年发布“一带一路”网络商情指数揭示沿线国家网络鸿沟
综上，零点有数团队对形成全球数字鸿沟治理中国主张给出相应建议：一、中国应率先在联合国层面倡导全球数字鸿沟治理行动。二、将全球数字发展行动计划融入到“数字丝路”建设进程中。三、组织专业机构对国内外数字鸿沟系数进行科学准确的测算。四、将数字鸿沟的弭平列入国家发展重大战略举措：如从硬件基础设施上扫平消除数字鸿沟的障碍；促进数据开源与信息共享，打造开放优质的网络环境；赋能用户，全面提升公民数字素养。
*本文转载自【中国网】，中华网、中金在线、国际在线等媒体平台亦进行了刊载。
