森林康养基地涉及的用地问题及主要建设内容

森林康养是指以促进大众健康和预防疾病为目的，利用森林生态环境资源，充分发挥森林生态系统环境因子的康体保健作用，开展有助于人们放松身心，调节身体机能，促进（维持）身心健康的活动总称。

森林康养基地是指具备优质森林、湿地资源和生态环境，结合地方特色康养资源，开展休闲、健身、养生、 养老、 疗养、认知、体验等活动，能够提供促进人们身心健康的环境空间场地、配套设施和相应服务体系的康养综合体。

n 森林康养基地涉及的用地问题

目前，国家积极支持并通过多途径保障森林康养等项目用地供给。文化和旅游部等17部门印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，明确指出支持结合乡村山地资源、森林资源等发展森林旅游、康养旅游等，并在加强用地保障方面明确规定，各地应将乡村旅游项目建设用地纳入国土空间规划和年度利用计划统筹安排。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，鼓励盘活农村闲置建设用地资源，开展城乡建设用地增减挂钩，优化建设用地结构和布局，促进休闲农业和乡村旅游发展。在充分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划要求和用地标准，改造建设森林康养等服务接待和活动场所。《土地管理法》第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。2020年实施的新《土地管理法》规定,在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，让农村集体经营性建设用地按照与国有建设用地同地同权同责，同等进入城乡统一的建设用地市场，进一步推进支撑森林康养等产业对建设用地的需求。

在2021年11月10日发布的《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》中，规定了对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，可不超过修复面积3%的从事旅游、康养、体育，包括农业设施的产业开发。同时，在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升的情况下，允许做空间转换位置调整。新增加的耕地还可以用于占补平衡，节余的建设用地还可以用于增减挂钩。

对于确需使用林地的森林康养项目，需要按照《森林法》及其实施条例、《建设项目使用林地审核审批管理办法》等有关规定，依法办理使用林地审核审批手续。鼓励森林康养项目利用林区、林场、村庄等现有建设用地和闲置地建设相关配套服务设施。

根据最新修订的《中华人民共和国森林法》第三十六条：国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。第三十七条：矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。

《全国林地保护利用规划纲要》规定，严格限制林地转为建设用地。林地必须用于林业发展和生态建设，不得擅自改变用途；进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，应当依法办理审核手续。国家每 5 年编制或修订一次征占用林地总额，并将总额指标按年度分解到省（区、市）。《占用征收林地定额管理办法》第十四条规定，定额实行5年总额控制，允许年度间调剂使用。年度定额有节余的，经国务院林业主管部门核定后可结转使用；年度定额不足的，允许提前使用下年度定额。提前使用的定额数量，不得超过本年度定额的20%。其中，10%以内的，由省级林业主管部门核定，并报国务院林业主管部门备案;超过10%的，报国务院林业主管部门核定。结转或者提前使用的定额，国务院林业主管部门在下年度定额中给予相应增加或者核减。

建设用地使用林地定额会按照实行占用林地总量控制、各类建设项目占用林地总控制指标要求，采取定量测算与定性分析相结合，政策导向与统筹需求相结合，科学测算与数据支撑相结合的方式，依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、林业中长期发展规划、林地保护利用规划，结合林地使用的实际情况等，通过分析本地区各年度林地定额使用情况与社会、经济、土地管理、林地利用等历史性和预期性数据，运用现代数学方法建立数学模型，结合定性分析，科学预测林地需求量与可供给量，进而确定占用林地定额建议指标。在林地可供给量和林地需求量测算的基础上，结合本地区林地资源情况、近年来建设项目使用林地审核情况和林地利用水平，统筹兼顾、综合平衡，合理确定本地区占用林地定额建议指标，并形成建设项目需征占用林地定额计划。

《建设项目使用林地审核审批管理办法》第三条：建设项目应当不占或者少占林地，必须使用林地的，应当符合林地保护利用规划，合理和节约集约利用林地。建设项目使用林地实行总量控制和定额管理。建设项目限制使用生态区位重要和生态脆弱地区的林地，限制使用天然林和单位面积蓄积量高的林地，限制经营性建设项目使用林地。第四条：占用和临时占用林地的建设项目应当遵守林地分级管理的规定：（一）各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地。（二）国务院批准、同意的建设项目，国务院有关部门和省级人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。（三）国防、外交建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。（四）县（市、区）和设区的市、自治州人民政府及其有关部门批准的基础设施、公共事业、民生建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。（五）战略性新兴产业项目、勘查项目、大中型矿山、符合相关旅游规划的生态旅游开发项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。其他工矿、仓储建设项目和符合规划的经营性项目，可以使用Ⅲ级及其以下保护林地。（六）符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地。（七）符合自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等规划的建设项目，可以使用自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区范围内Ⅱ级及其以下保护林地。（八）公路、铁路、通讯、电力、油气管线等线性工程和水利水电、航道工程等建设项目配套的采石（沙）场、取土场使用林地按照主体建设项目使用林地范围执行，但不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。其中，在国务院确定的国家所有的重点林区内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。（九）上述建设项目以外的其他建设项目可以使用Ⅳ级保护林地。本条第一款第二项、第三项、第七项以外的建设项目使用林地，不得使用一级国家级公益林地。国家林业局根据特殊情况对具体建设项目使用林地另有规定的，从其规定。

表：林地保护等级分级及保护管理措施

例如修建临时建筑，临时占地不得超过两年，且不得修建永久性建筑。涉及法律条文如下：《森林法实施条例》第十七条：需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。《森林法实施条例》第四十三条：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。

例如修建民宿，属于改变林地用途，必须要走正规的审核手续。涉及法律条文如下：《中华人民共和国森林法》第十八条：进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

n 森林康养基地主要建设内容

2020年6月5日，国家林业和草原局、民政部办公厅、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局四部联合公布了第一批国家森林康养基地名单，其中建设国家级森林康养基地应具备以下基础设施：

（1）森林步道、休闲观光平台等；

（2）中医药康养设施，如中医中药养生场馆、禅修冥想，温泉药浴、药膳食疗、康复理疗场所等；

（3）自然教育体验设施，如科普场馆、自然体验场所，具备森林解说标识标牌和导引设施；

（4）运动体验设施，例如运动、健身、登山、森林马拉松、攀岩、滑索、跳伞、蹦极、漂流、滑雪、冰雪运动等；

（5）休闲度假体验设施，例如自驾车宿营地、房车营地、度假民宿木屋等；

（6）接待食宿设施如康养酒店等康养度假基础设施；

（7）交通设施，基地外部连接公路至少为三级标准，距离最近的机场、火车站、客运站或码头等交通枢纽距离不超过3h车程，具有汽车驾驶的可达性。

同时，地方相关部门对森林康养基地的建设内容进行了细化。以贵州省质量技术监督局和贵州省林业标准化委员会发布的《森林康养基地建设规范》为例，规范中对森林康养基地康养服务设施种类进行了明确分类：

² 住宿设施：休养所、森林木屋、休憩亭、露营地、森林酒店、生态山庄、野外休息场所等。

² 餐饮设施：绿色餐厅、休闲餐厅、餐饮服务点等。

² 购物设施：康养类有机绿色产品销售点、工艺纪念品销售点、林特产销售点等。

² 管理服务设施：接待中心、停车场、生态厕所、垃圾站、管理用房、员工宿舍等。

² 康养健身设施：森林浴场、冥想空间、康养步道、康养服务站、休闲座椅、康体俱乐部、药草花园、日光浴场、越野行走步道、自行车道、攀岩等。

² 休闲娱乐设施：森林多功能活动平台、观景台、休闲健身活动中心、儿童游乐设施等。

² 科普教育设施：森林体验馆、森林教室、宣教中心、森林博物馆、标本馆、图书资料馆、自然观察径、动物观察台、探访道路、登山路、森林作业体验场等。

² 医疗设施：医疗保健中心、康养所、急救中心、康复中心等。

² 安全设施：围栏、护坡、监控摄像、火险报警、安全警示等。

n 森林康养基地案例

『案例01——四川省洪雅县』

洪雅县地处四川盆地西南，背靠峨眉山，坐拥瓦屋山，属成都平原经济区，是天府新区重要节点。全县最高海拔3090米，最低海拔417米，有大小河流330条，素有“七山二水一分田”之美誉。面积1896平方千米，总人口35万。拥有温度适合、高度适宜、纬度适中、绿化度高、洁静度好、负氧度浓、精气度足、优产度强的天然“八度优势”，被誉为“绿海明珠”“天府花园”。近年来，洪雅县专注发展高质康养配套，聚焦打造了森林康养“体验业态、抗衰业态、度假业态”三大业态，大力发展森林康养产业，助力乡村振兴。

森林康养体验业态：以政府引导、公司头图、企业合作的PPP方式，在玉屏山主打森林康养体验示范基地。围绕“森林疗养、养生度假、自驾旅游、户外运动”四大方向，打造了滑翔伞、彩虹滑道、玻璃栈道、山地全地形车等动态项目体验区，开发森林太极、禅院、茶道等静态项目体验区，开办自然学校、森林博物馆、生态文明宣教基地等综合项目体验区，构建高配套的健康管理中心，推出森林康养“三天两夜”经典体验套餐。森林康养基地年接待体验3000人次，年均收入1800万元。带动国有林场员工转型就业，由传统“护林员”变为“康养师”，传统观光景区变为森林康养样板地。

森林康养抗衰业态：在七里坪主打森林康养抗衰示范基地。打造“医、养、游、居、文、农、林”七位一体的综合型康养项目。与美国巴克抗衰研究所、北京协和医学院等著名医疗院所合作，研发生物细胞治疗产品，推出生物抗衰服务。围绕人体5S理念，推出3~180天的差异化森林康养抗衰度假套餐。建成温泉养生中心、森林养生禅道、健康管理中心、半山康养小镇、名贵中药材保育圃等项目。年均接待游客超过100万人次，累计贡献税收超过5亿元，带动就业9000余人。度假区所在村，人均纯收入由2008年的2000元提升到33000元，成为全省乡村振兴的示范之一。

森林康养度假业态：邀请瑞士施泰内尔设计公司对瓦屋山区域和柳江古镇区域整体策划，将瓦屋山定位为“瓦屋山．中瑞国际山地度假旅游示范区”，主打森林康养度假示范基地。利用瓦屋山森林公园“世界杜鹃花的王国”“中国鸽子花的故乡”“野生熊猫的家园”等美誉打造青少年科普度假套餐；依托特色民宿、星级森林人家、森林小镇等打造职场人群休养度假套餐；依托避暑避霾、养生食药膳等特色形成中老年养生度假套餐。近三年来，瓦屋山景区累计实现收入超过40亿元，直接带动家庭劳动力全就业600余户。成功构建了“宜居县城一绿色场镇一美丽乡村”生态空间新格局，瓦屋山镇被评为中国最美森林小镇。

『案例02——浙江省磐安县』

磐安县地处浙江省中部为首批国家级生态示范区、国家生态县、全国森林旅游示范县和浙江省森林休闲养生建设试点县。全境1195平方千米，森林覆盖率80.95%。自2015年试点以来，以“进森林氧吧、赏森林美影、品森林美食、浴森林文化”为主线，大力发展森林休闲养生产业，2018年接待游客1353万人次，实现旅游总收入122亿元。

打造特色森林小镇：重点打造江南药镇、古茶场文化小镇、尖山森林旅游休闲小镇和南孔厥里森林旅游休闲养生小镇，形成了特色鲜明、优势互补的特色森林小镇网络。灵江源森林公园作为小镇创建的重要载体，2018年建成了高空玻璃桥，成为“网红打卡地”。2019年开发天空玻璃走廊，创造吉尼斯世界纪录，又成为“爆款”。

构建多彩森林景观：以“五谷丰登”为主题，重点打造樱花谷、杜鹃谷、玫瑰谷、芍药谷和银杏谷。目前，百里樱花长廊、万亩野生杜鹃、千种欧月玫瑰、十万道地芍药、千亩连片银杏，已成为磐安最佳森林休闲养生旅游地。

建造经典森林古道：以52条遗存古道为基底，委托浙江农林大学编制了《磐安县森林古道保护利用规划》，以“二环十线”为功能布局，重点打造一个森林古道集群环、一条环线国家登山步道和十条经典森林古道，充分保护和拓展森林古道的资源风貌和价值功能。

打造集聚森林人家：重点打造乌石人家、沪上人家、灵江源人家、白云山人家、念想人家等森林人家集聚区，推出“磐安山居、共享农屋”品牌，现已发展农家乐691家，共享农屋1060户，从业人员1万人，直接营业收入2.64亿元。

“森林＋医学”融合发展：与浙江医院开展“森林浴”合作研究，证明良好森林生态环境对冠心病、心衰患者有明显保健康体作用，有利于慢性病治疗和康复，多次体验效果更好。

n 小结

在我国丰富的森林资源现状及中央号召的建设大健康产业体系的背景下，全国各地现已广泛开展森林康养基地的建设工作，目标到2022年建设国家森林康养基地300处，到2035年建设1200处，不断满足后疫情时代下人民群众对美好健康生活的需要。但目前我国森林康养基地还处于发展起步阶段，发展过程中涉及诸多问题仍需不断探索，上文提到的用地问题就是发展森林康养基地中需要解决的重要一环。虽说国家目前对建设项目使用林地的管控十分严格，但近年来积极支持森林康养等项目用地供给的政策频发，也证实了国家对森林康养基地建设工作的重视程度。所以，综合社会效益、政策环境、康养产业发展、林业转型等多方因素来看，发展森林康养正当其时。

n 附表

国家森林康养基地（第一批）名单

以县为单位的国家森林康养基地

以经营主体为单位的国家森林康养基地