乡村振兴：如何盘活农村土地资源？（闲置平地）

乡村振兴：如何盘活农村土地资源？

作者: 丰剑波北京市京师（重庆）律师事务所律师

土地资源无论是对于国家还是人民都具有不可替代的作用，自古以来都为政府所重视，并对土地关系问题不断进行改革。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。将农村土地实行‘三权分置’（所有权、承包权、经营权三权分置，土地所有权国家或集体所有、土地承包权和经营权归农户，农户可以将土地经营权进行流转的格局）的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展，实现乡村振兴。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》第六十七条规定，县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地，提高土地使用效率，依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。

一、农村土地资源类型

农村土地有广义和狭义之分，狭义上的农村土地是指仅用于农业生产的土地，依照《中华人民共和国》第二条规定，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等其他依法用于农业的土地。本文所称农村土地为广义上的农村土地不仅包括用于农业生产生活的农用地还包括为农业生产生活提供服务的建设用地：宅基地、院坝居住用地，村民活动广场类公共设施用地，工矿用地、机耕道路交通水利电力油气管道设施用地、旅游用地、军事设施用地等和天然洞穴地下空间等未用地。

二、盘活农村土地资源的法律法规政策

（一）法律法规

1、《中华人民共和国土地管理法》

2、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条至第十一条、第三十六条、第三十七条；

3、《中华人民共和国乡村振兴促进法》第六十七条规定。

4、《中华人民共和国城乡规划法》

（二）国家政府政策

1、《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》国发〔2019〕12号

2、《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中发〔2020〕30号

3、《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中发〔2021〕1号

4、2021年11月10日《农业农村部关于公布第十一批全国“一村一品”示范村镇及2021年全国特色产业十亿元镇亿元村名单的通知》

5、交通运输部关于印发《农村公路中长期发展纲要》交规划发〔2021〕21号

三、盘活农村土地资源的模式

乡村振兴战略的实施首当其冲是要进行产业振兴，产业振兴的目的是促进农业现代化发展，增加农民收入，提高农村生活的幸福指数；而农村土地又是产业振兴的基础。

（一）加强乡村公共基础设施建设

加强乡村公共基础设施建设是盘活农村土地资源的先行官，虽然《中华人民共和国乡村振兴促进法》第六十一条、第六十二条和《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中发〔2021〕1号（十五）均有所提及，虽然继续把公共基础设施建设重点放在农村，着力推进往村覆盖、往户延伸，实施农村道路畅通工程。但根据《农村公路建设管理办法》（交通运输部2018年第4号）第二条第五款规定，村内街巷和农田间的机耕道并不属于农村公路范畴，乡村振兴，交通先行。农用土地利用需要交通运输，农村道路不仅往户延伸还要向田间、林间延伸。因此国家加强田间、林间为农业生产的机道路系统的建设是盘活农村土地资源的任督二脉。

（二）退耕还林和种植业盘活农村耕地

我国山区面积占全国总面积的2/3山地多，大多数农村又分布在山区。平地少；农业用地占比大，人均占有量少；宜林地较多,宜农地较少，后备的土地资源不足是我国土地资源的显著特征；国家坚守18亿亩耕地红线，以确保粮食安全作为底线。然而农村的耕地荒芜（荒废）尤其是山区更为突出。

农村耕地荒芜现象由来已久，自改革开放以来，随着国家经济不断高速发展和交通条件大幅度改善，农民对土地的依附性逐步降低，国家和政府对人口空间流动的限制管理逐步放开，再加上农产品价格低廉，生产成本高，从而使得绝大多数农民选择进城务工，进而农民市民化，甚至绝大多数农村出生九零后、零零后都不具备传统农业生产技能。然而用现代智能技术从事农业生产，大多数山区农村根本不具备最基本的灌溉、机耕道路等基础设施条件。因此国家在西部开发战略中提出退耕还林政策，2002年4月11日，国务院发出《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。其中包括对坡耕地进行退耕还林，然而很多山区农村曾经实施过退耕还林，确实退耕了但并没有种植树木或经济林木导致如今林中无木可寻，针对这种情况，应当植树造林；同时对于交通不便荒芜多年，复耕投入成本大的山区耕地进一步植树造林，交通便利和复耕投入小的耕地可以发展中药材、果木等经济作物的种植业。

（三）林业碳汇盘活农村林地

我国作为《联合国气候变化框架公约》成员之一，1997年12月于日本京都通过了《公约》的第一个附加协议，即《京都议定书》把市场机制作为解决二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。目前我国已经建立了相对完整健全的碳交易规则体系，目前已有7家主要的碳排放交易所：广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、北京环境交易所、上海环境能源交易所、湖北碳排放权交易所、天津排放权交易所和重庆碳排放权交易所。

2021年8月10日浙江安吉农商银行在安吉县自然资源规划局等部门指导下，为辖内某林场成功办理了全国首笔竹林碳汇质押贷款业务，同时也是全国首笔竹林碳汇质押贷款，金额为37万元！采用竹林每年增汇产生的减碳量质押融资模式，将经营者承包的1000余亩竹林产生的碳减排总量作为质押物，参考全国碳排放权交易市场碳排放权交易价格，通过人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统进行质押登记和公示。

我国的竹林在20个省（区、市）、500多个县（市）均有分布，竹林碳汇项目的实施让竹林产生碳汇收益，还能改善环境，生态宜居，同时竹材也能为农户增收，一举多得。

（四）旅游民宿、电商盘活农村“四荒地”、闲置宅基地

根据国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见国发〔2019〕12号第二十七条中完善用地保障政策提出：“有序开展县域乡村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业。”的要求，可以租用农村“四荒地”修建民宿，宅基地房屋及院坝用于开展农产品包装、仓储场地。

（五）农村地下空间的开发和利用

农村的地下空间，一般来说是基于得天独厚条件的天然洞穴（溶洞），农村的地下空间开发与利用，主要是用于仓储和旅游开发，虽然目前我国《城乡规划法》第三十三条作出了原则性规定，“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则。”但对农村地下空间的开发和利用并没有作出相应规定。目前不同地方政府对农村地下空间的开发利用处理方式不同。

1、农村地下空间权属问题

国家和政府基于安全和环保角度考虑，并未从法律层面对农村地下空间权属问题作出明确规定，对于农村天然洞穴（溶洞）的权属问题，在司法实务中法院对其权属问题是以林权证作为依据，检索案例（2018）渝0113民初11449号。

2、农村地下空间天然洞穴（溶洞）开发与利用

随着农村交通运输条件的逐步改善，使得一些具有得天独厚条件的天然洞穴（溶洞）的利用价值引起重视，在确保安全的条件下，经过当地政府审批程序，可以用于洞藏酒类仓储或民宿旅游。