公元前221年前后，在秦都成阳高大的朝堂里，秦王嬴政和他的大臣们，正在进行着一场激烈的辩论。眼看秦国灭掉东方六国，完成天下统一大业了，但有一个极为重大的问题，让秦国的君臣们颇为头疼。这就是在全国统一后，采取什么样的体制方式，才能对如此广辽阔的地域进行有效的管理和控制？就这个问题，正反双方各陈己见，互相辩难。丞相王绾等请求仿效西周封建制度，把皇子分封到各地。他们说：“我们刚刚击破六国，天下尚未安定，而燕、齐、楚三地离秦地太远，如果不分封皇子到那里镇守，就无法进行统治。”
廷尉李斯则激烈反对，他认为这是将国家又置于分裂局面的建议：“当初周人不也是大封同姓子弟吗？后来同姓诸侯之间关系越来越疏远，相互攻击就如同仇敌一样。诸侯之间互相诛伐，连最初分封他们的周天子都无法制止。现在天下倚赖陛下的神武终于得到了统一，应该都设为郡县，直接受皇上的控制和统治才对。对各位皇子和功臣，只要用赋税多多赏赐他们，就可以很容易地把原先的分封局面改变过来。天下为郡县，接受中央直接管理，不会有二心，这才是安宁之术啊！”
到底郡县和分封有什么样的区别，致使两派意见如此分歧，争论如此激烈呢？这还得从分封和郡县的起源说起。分封是一种古老的制度，大规模地分封王室的同姓子弟，是从西周开始的。当初周武王讨伐商纣王，攻克朝歌，建立起一个幅员辽阔的周王国。武王把商纣的儿子武庚分封在商地，而把自己的两个弟弟管叔和蔡叔分封在周围监视武庚。不料等武王死后，管叔和蔡叔不满另一个兄弟周公辅佐武王的儿子成王，武庚乘机拉拢他们，又联合东方原来服属商王朝的部落一起起来造反。这一反，差点断送了文王、武王两代人辛辛苦苦创下的基业。等到好不容易平定叛乱之后，周公就采取了大规模封建亲戚的办法，建立封国，作为王室的屏藩。
据说周初分封了七十一国，姬姓（周的同姓）之国就有五十三个，其中属于文王儿子们的有十六个，武王儿子们的有四个，周公后裔的有六个。这么多同姓子弟的诸侯国广泛地分布在中原地区，和原有的旧国错杂在一起，当时确实直接加强了周王室的统治力量。郡县制则是春秋时代逐渐出现的一种新的地方行政组织形式。其中县的出现早于郡的出现，它原是国君直接统治的领邑，与国君分赏给卿大夫的封地不同。春秋时期秦、晋、楚等国为了加强君主集权，加强边地防守力量，往往把新兼并得来的小国改建为县，不用作卿大夫的封邑。
郡更是如此。它本来就设在新得到的边境地区，而且因为这些地方往往荒僻，地广人稀，所以当郡刚出现的时候，在一段时期内，虽然面积比县要大得多，但地位却在县之下。所以，从封国和郡县各自的起源来看，它们都是一种地方行政组织。同的是，封国一旦分封出去，封国事实上的军政和经济大权就被封国的君主——诸侯掌握了，分封它们的周天子反倒没有了直接的权力；而郡县是直接由国君统治的地区，无论是地方的人员、行政、军事，还是赋税，统统由国君直接控制，县令或郡守只是为国君代管，不能世袭领有这些地区。
因此春秋时，当楚国的子重向楚王请求把申、吕二县赏给他作私邑的时候，楚王就是不肯：“这两个地方之所以设成县，是为国家提供兵赋、提供边防保卫的。要是给了你，岂不是就没有边境防线了吗？北方的晋国和郑国一下就能打到汉水岸边了！”秦始皇刚刚指挥秦国结束与东方六国的战争，他的心里自然最清楚，在战争中是封国还是郡县对国君最为有利。而且他攻打的六国，包括秦国自己，当年不都是周王分封的？因此深知厉害的他站在李斯这一方：“天下苦苦争斗，都是因为有诸侯王的缘故。朕倚赖宗庙的神灵保佑，终于安定了天下，如果再次立诸侯国，不是又为自己树敌吗？想要这样求得天下太平，岂不太难吗？”
于是下令分天下为三十六郡，郡设郡守、尉和监，由此建立起中国历史上第一个由中央政府直接统治下的大帝国，其疆域东至大海、朝鲜，西到临洗、羌中，南到越岭，北到阴山、辽东。不过秦朝内部也并非对此就停止了争论。秦始皇三十三年（前214年），咸阳宫大摆宴席，博士七十人上前为秦始皇祝寿。其中一名叫周青臣的博士把郡县制度大大赞颂了一番：自从皇上把诸侯国改为郡县，“人人自安乐，再没有战争的担心，如此基业，从此可以传之后世千秋万代。上古哪有君主比得上今日陛下的威德？”
另一个叫淳于越的博士立刻表示反对：“殷周能够称王千余年，就是因为他们分封子弟功臣作为藩篱保卫的缘故。现在陛下海内一统，到处都有妄图复辟的六国旧臣，您的子弟却为匹夫，没有藩卫的能力，如何相救呢？凡事不效法古代的，从来不会成功。今天周青臣又当面阿谀，使您的错误更大，这不是忠臣所为！”
对这一不合时宜的论调，李斯又站了出来，语气轻蔑地进行反驳：“五帝不相复，三代不相袭，各有自己的统治方法。不是它们故意要与前代有区别，而是时势发生了变化。现在陛下创统一大业，建万世之功，这本来就不是你们这些愚蠢的儒生能够明白的。三代之事，哪有什么值得效仿的？” 这次争论并没有动摇秦始皇设立郡县制度的政策，反倒由此引起了他对儒生“以古非今”的厌恶。不久，他下了一道“焚书”令，命令除了医药、卜笨、种树之书和秦国的史书外，其余藏于民间的各国史书，加上《诗经》《尚书》以及战国诸子著作，统统焚毁。秦始皇还规定，今后民间只能学习法律律令，而且只能向官吏学习。
书籍是古代历史文化传承的载体，是思想创造的菁华与结晶。没有了书籍，也断绝了学习历史文化传统的师承，帝国的百姓不需要思考，只需要懂得什么事能做、什么事不能做就好……就这样，秦王朝时期的分封与郡县之争，被严酷的文化高压政策压制下去，从此再没有人敢对秦始皇的政治经济政策指手画脚了。然而，郡县与分封之争，远没有就此结束。由于秦帝国的短命，郡县制度的优越性，在秦朝并没有能充分显示出来。秦始皇创建的偌大功业，短短几年，就淹没在农民起义的洪流中了。
秦灭汉兴，刘邦重新建立了一个幅员辽阔的汉王朝。汉人在总结秦朝何以速亡的原因时，都认为是缺乏同姓诸侯藩卫的缘故。于是刘邦便采取了分封与郡县并行的双轨制，设置郡县的同时，也分封了许多同姓子弟为藩王。但文帝、景帝时期，再一次出现了地方诸侯藩王坐大的问题。直到汉武帝时候，才重新建立起以郡县为主体的中央集权的统一帝国。郡县与分封又一个回合的较量，终于以郡县制的胜利暂告一段落。
没有多久，到了司马氏代曹、建立西晋，郡县与分封的争论又起。司马炎认为东汉之所以最后出现军阀割据的局面，是因为汉代没有实行分封制的缘故，于是他大封同姓子弟为王。但不久出现的“八王之乱”，差点毁掉司马氏王朝。这可以算是分封制度最后的回光返照了。
此后，郡县制渐渐站稳了脚跟。可是历史的惯性是巨大的，“分封与郡县”的争论，在后代仍然时有所闻，唐代柳宗元就曾经写过《封建论》，来反驳当时主张恢复分封制的论调。甚至到了明代建国之时，洪武皇帝朱元璋还要分封子弟于边境，作为自己的防卫屏障。结果引起了一场国内战争，又一次从反面教育了那些主张分封的人。一直到清代，这样的争论才告结束。
