城市“街区制”的国际经验——美国纽约第五大道：BLOCK街区（纽约市道路建设）

导读

喜欢美剧的朋友都不会忘记《蒂凡尼的早餐》里那个穿着优雅的小黑裙，穿行于纽约繁华街头，一边吃着面包，一边目不转睛地欣赏着美丽昂贵珠宝的霍莉（奥黛丽·赫本饰）。

这一幕成为电影永恒的经典，这个与奥黛丽•赫本优雅映衬的街区，正是美国纽约第五大道，它不仅成就了赫本的巅峰经典，也成就了BLOCK街区典范。

2015年12月中共中央举行了中央城市工作会议，2016年2月国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。（以下简称“《若干意见》”）

《若干意见》中提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”

这为城市街区的发展指明了方向和目标，即推动发展更加“开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐”的生活街区。这符合城市发展的客观规律，反映了现代化城市开放性的内在要求，也是发达国家通行的做法。

内容经媒体一转发，立刻成为社会热点。

自上世纪八九十年代以来，欧美国家就已经开始全面推广街区制，将街区制纳入城市规划中，并在公共设施建设、交通管理、安全管理等方面采取系列措施，使街区制的功能得到较好发挥。

住建部对《若干意见》的相关解释

根据中央发布的指导意见：新建住宅区将实现内部道路公共化，已建成的封闭住宅小区将逐步打开。

住建部（the Ministry of Housing and Urban-Rural Development）给出了相关解释：

1. 存在问题

目前的封闭小区存在的问题主要是，它影响了路网的布局，形成了“丁字路”“断头路”，是造成交通拥堵的重要原因之一，也影响了社区居民的出行。

2. 不是简单的拆围墙

很多网友在听到这一消息时，最大的担心是要被拆围墙，从而威胁到小区安全。

住建部对此做出回应称，“逐步”打开封闭小区，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能简单地理解为“拆围墙”。各省、各城市还要根据实际情况，制定具体办法。在制定办法过程中，肯定要听取市民意见。

3. 物权法

不少网友还质疑这一做法是否违反了我国的《物权法》。

对此，住建部的回应是，“会考虑到各种实际情况，考虑到各种利益关系，依法依规处理好各种利益关系和居民的诉求，切实保障居民的合法权益。

同时，最高法也称，小区开放“还有一个通过立法实现法治化的过程。”

名词解释

住宅小区

住宅小区可以说成residential communities或residential areas，是以居民住宅为主的地段（in which housing predominates），区别于工业区和商业区（industrial and commercial areas）。

我国目前常见的封闭式小区就是 gated / walled / closed residential communities。

街区制

街区制，是城市建设布局（urban planning）的一种形式，它的特点是在城市规划的道路边上建设房子，且不设围墙。

从字面上理解来看，街区制类似于国际上的“BLOCK街区”。所谓BLOCK，它事实上是5个英文单词的缩写：B-Business（商业）、L-Lie fallow（休闲）、O-Open（开放）、C-Crowd（人群）、K-Kind（亲和）。目前，街区式住宅在国外已成熟发展，遍布于世界各大繁华都市：美国纽约、西班牙巴塞罗那、德国柏林、捷克布拉格等都有享誉世界的BLOCK街区。

西班牙马德里

法国巴黎

荷兰阿姆斯特丹

美国洛杉矶

其优点是可以增加公共道路和路网密度，节约土地资源（saving land resources）。

一般来说，“街区制”就是居住和商业的集中融合，即街区既要提供居住，又要有丰富的商业配套和休闲配套。最常见的形式就是：上面住人，下面营商；上面是私有空间，下面是商业空间或者公共空间。将住宅与外部世界全面打通，形成一个没有围墙的开放式社会。

城市“街区制”的起源与发展历程

真正意义的现代开放式街区概念起源于美国。从20世纪20年代开始，西方现代主义建筑思潮深刻影响了现代城市规划理论和实践，大尺度街区的建设和过度强调功能分区使城市丧失了多样性和活力。

1929年，美国学者C·A·佩里提出“邻里单位”(neighborhood unit)理论”，探讨了汽车交通影响下的宜居社区模式，提出大尺度封闭式居住社区的规划策略，对西方城市的社区规划产生了深远影响；

1933年8月，国际现代建筑协会(CIAM)通过了关于城市规划理论和方法的纲领性文件——《雅典宪章》，提出城市功能分区的规划思路，这在一定程度上引发了城市灰色空间的产生，造成城市空间活力逐步丧失。

针对日益出现的城市膨胀、交通拥堵、活力丧失等问题，伊利尔·沙里宁提出了系统的有机疏散理论，认为城市是一个有机体，城市规划是一个连续的、动态的设计过程。

简·雅各布斯则认为城市的多样性与传统空间的混合利用是挽救现代城市的首要措施，并基于社会学方法提出“街道眼”概念，倡导高密度、小街坊和开放空间的混合使用，从而形成新的活力源，促进城市多样性的形成

1967年，英国制定了《街区保护法》(Civil Amenity Act)，并逐步将之纳入城乡规划法体系，以历史性街区保护和环境改善为主体，有力地促进了街区保护制度的推行。

1977年，《马丘比丘宪章》批判、继承和发展了《雅典宪章》的内容，肯定了人的相互作用与交往是城市存在的基本根据，城市是连续发展与变化的过程中的一个结构体系，强调了城市规划的过程性、动态性和文化传承的必要性。

街区制建设

1990年初，美国、英国、加拿大、德国等国家开始了“新城市主义”①的城市设计运动，注重城市的生态系统平衡，倡导通过城市更新和建设卫星城来代替郊区蔓延。同时提倡发展街区制，在设计上强调建设开放式住宅，以社区为中心实现住宅、商店、办公楼、娱乐、教育、绿地等设施的功能混合，建设适宜步行的城市密度，使自然环境与社区有效结合，发展公共空间，重建邻里生活。

街区制是新城市主义设计在社区规划层面的体现，被纳入各国的城市规划，成为街区制蓬勃发展的基本条件。欧美国家的城市规划具有长期性、稳定性、科学性的特点，以其为制度基础有助于推动街区制项目的稳定发展。比如2004年美国共有648 个街区规模的社区开发街区制项目，比2003年增加了37%。

（注释① ：新城市主义：20 世纪70 年代初到80 年代末，由于私人轿车的普及及社区商业的郊区化等原因造成美国城市蔓延加剧。为了解决由此带来的环境污染严重、交通堵塞、大城市边缘的农业用地减少、通勤时间和距离拉大、能源消耗增加等诸多问题，“新城市主义”的规划思想应运而生。新城市主义的创始人之一，彼得· 卡尔索普（Peter Calthorpe）指出“新城市主义的价值在于为阻止城市蔓延提供了切实可行的解决办法”。1993 年第一届新城市规划大会（CNU: Congress for New Urbanism）在美国亚历山德里亚召开，标志着新城市主义运动的正式确立。1996 年在第四届新城市规划大会上形成了《新城市主义宪章》（Charter of the New Urbanism），此宪章完整地介绍了新城市主义的规划理念。）

欧美国家的街区制没有简单地停留在打开社区围墙、开放社区道路上，而是在公共设施建设、交通管理、安全管理等方面多管齐下，应对开放式住宅可能带来的挑战，逐渐形成一套系统化的社区发展方式。具体体现在以下方面。

1. 完善社区公共设施建设。欧美各国社区公共设施完备发达、分配均衡，不仅面向本社区居民，并向全体公民开放。社区公共设施由当地政府统一规划和管理，改变了封闭社区中基础设施、人员维护的重复设置，节约了公共管理成本。另外，学校、幼儿园、政府管理机构、图书馆、绿地、商业中心等公共设施均在居民步行范围内，提供教育、行政服务、休闲娱乐等多种类型的公共服务，有助于实现街区功能的多样化，促使每个街区独立成长为有机的城市细胞。

2. 采取全面的交通规划和管理政策。街区制致力于打造高密度的社区路网、将社区道路融入城市交通网络，与此同时，为减少因道路开放引发的交通拥堵、交通安全问题，政府通过各项举措限制和规范社区道路的使用。

首先，大力发展TOD模式②(以公共交通为导向的开发)，将交通与土地利用规划相结合，提倡以公共交通系统为中心布局城镇和社区，减少汽车在城镇、社区中的使用。例如美国纽约拥有发达的公共交通系统，每天使用公交系统的人数占总客运交通量的70%~80%，其私人汽车拥有量在全美最低。同时美国许多城市在入城口地铁、轻轨站附近都有政府投资建设的大型换乘停车场，方便快捷的换乘渠道可以有效减少汽车进入城内。

其次，通过限制车流量、车辆限速等措施维护社区交通安全。许多开放式社区用小型环岛取代十字路口，减少干线和小区道路的进出口，并在高峰时段禁止外来车辆进入。各国陆续出台社区道路限速的规定，比如：英国规定汽车在城市住宅区附近道路上行驶时，车速不得超过每小时20英里;在美国芝加哥，社区道路上汽车限速每小时25 英里。

再次，街区制在设计与规划中鼓励步行，四通八达的步行道和公共设施使社区居民的日常需求都可在步行环境内完成，减少对汽车的依赖。

（注释② ：新城市主义的基本思想是：注重城市的生态系统平衡，城市的发展以不破坏自然资源为原则，倡导建设卫星城和通过城市更新来代替郊区蔓延；提倡构建街道网络，以步行距离为出发点去规划各种活动，使自然环境与社区有效结合；尊重个人，强调以人的尺度建构宜人的城市家园。其中，杜安尼和普雷特兹（Andres Duany & Elizabeth Plater-Zyberk）夫妇提出的“传统邻里开发模式”（TND: Traitional Neighborhood Development）和卡尔索普提出的“交通引导开发模式”（TOD: Transit-oriented Development）是新城市主义思想的典型代表。这两种模式在美国有很多设计实践，且都取得了巨大的成功。两者虽偏重层面不同，但在实践中具有相似的目的，即通过紧凑合理的布局、多样化的空间、有效的资源利用共同建造一个充满活力和人情味的可持续发展的城市。）

3. 加强社区安全管理。针对开放式社区带来的潜在安全问题，一方面，欧美国家逐步实现警务前移，直接回应社区诉求，增强社区警务发展。比如美国要求联邦、州、市各级警力直接针对社区诉求作出快速反应，并在许多地区设立区域固定、责任明确的社区步行巡警，增加社区警力部署，同时为社区配备完备的监控、报警系统等安全设施。

另一方面，发展社区安全“多中心”供给模式，政府、市场、志愿者组织、居民共同参与提供公共安全服务。欧美许多城市都有由商家、志愿者组织、居民共同组成的社区互助巡逻队、社区治安小组，并与社区警察站紧密合作。在美国纽约，当地居民发起“街区监控”项目，致力于通过居民监测、邻里守望防止社区犯罪行为，具体由各个社区的邻里协会等志愿者组织和实施。

4. 实行混居政策。街区制在原则上主张提供经济住宅，但在实践中新开发的街区制项目常常高于其他住宅，成为高收入人群集中的社区，无形中将贫困人口隔离在外。

为缓解这一问题，欧美国家将混居政策运用到街区制项目中，比较具有代表性的是美国联邦住房和城市发展部于1992年推出的HOPE VI计划，主要目标是拆除、整修贫困街区中严重简陋的住宅单元，将其改建为街区制项目，一方面可以吸引高收入家庭入住，另一方面房屋拆迁的家庭可使用住房优惠券居住在改建后的社区，也可以被安置在其他高质量社区，有利于打破贫困人口集中居住的格局，形成种族多样的混合收入社区。

5. 鼓励公众参与管理与决策。街区制项目在推广阶段充分尊重居民意见，封闭式小区的业主委员会可组织业主投票决定是否开放小区;在规划阶段注重当地居民以及设计师、地产商、政府官员的多方参与，共同制定规划方案;在社区事务管理中实行居民自治，比如物业管理服务由居民内部选举产生的社区物业委员会提供，社区土地使用、社区安全等热点问题需面向全体居民召开社区听证会。

国外“街区制”的实践经验

美国纽约

2008 年纽约城市交通部（DOT: New York City Departmentof Transportation）针对纽约城市的交通及街区改造提出了建设“可持续街区”的战略计划。计划除了继续进行街区的公共设施维护、提高街区安全和开展渡轮业务，另外还大力推行将街区作为公共空间、建立更加具有活力的交通系统及提高公众的参与度等一系列措施，包括交通、能效、服务、基础设施等。

计划的目标是：将城市的交通运输工具减少至2007 年的50% ；建设快速公交线路以提高城市的公交速度；到2015 年自行车通勤率加倍；开始制定城市停车制度，以管理城市路缘空间，减少交通拥挤；对于重新规划的街区项目要采用完整的街区设计模板；在城市主要的走廊积极建设居民友好型林荫大道；对于街区的路灯和市政项目要最大限度地提高效率以节省能源等。DOT 希望通过此计划创造一个更加环保的城市同时减少对世界气候的影响，并且使纽约市成为世界上最适合生活、工作和居住的城市之一。

具体来说，DOT 建立可持续城市街区的主要措施有以下几个方面：

1. 使街区成为具有安全感的公共空间。街区作为城市中最主要的公共场所，安全一直是城市建设需要考虑的问题。首先要保障老人和儿童的出行安全，因此DOT 计划加强学校周围道路的安全性，具体措施包括改善交通指示灯系统以延长儿童穿行马路的时间、设置减速带以降低学校周围区域的交通速度等。

截止2010 年已完成对纽约市内的135所小学附近的道路改造。考虑到老人的出行问题，在纽约5个主要的行政区里按照老年人交通事故高发区域划分了25个老年行人聚集区（SPFA：Senior Pedestrian Focus Areas），专门为老年人设立安全街道（Safe Streets for SPFA)。

除此之外，纽约市市长布隆伯格（Michael R Bloomberg）和交通部长萨迪克汗（Janette Sadik-Khan）联合发布了“属于老年人的安全街区”（Safe Streets for Senior）一文，以提醒市民关注老人出行安全问题。

2. 提高街区的交通流动性。城市的交通是城市之间以及城市内部的人员、物资、信息互动交流的前提，动态交通是满足城市协调发展的支撑。在提高街区的流动性上，首先DOT 实施了新城市主义提倡的快速公交运输系统，截止2009 年已经在曼哈顿区设立了多条快速公交干线，在这些快速公交通道上安装了公交优先信号灯。

对于以前的公交车线路也进行了优化，例如：在公交车站修建更多的人行道，通过设立提前购票以及交通信号优先等措施解决一些公交高峰区间的拥挤问题。其次，DOT 极力推行“自行车代步”。

为了使自行车出行更加安全和方便，DOT 在城市多处安装了自行车停车架，设置了自行车专用车道，目标是到2012年使用自行车出行的人比2007 年增加2 倍，到2017 年增加3 倍。

3. 提高公众建设可持续街区的意识。纽约市通过提供信息、咨询和培训来提高公众对可持续街区的意识，改变人们的思维方式。为此，纽约政府在2008 年夏季举行了“盛夏街区”活动，以此来提高居民对街区的关注度。另外，DOT 在纽约许多商业街区都设立了供行人休闲娱乐的公共空间，在这里设立咖啡座，邀请纽约当地著名的艺术团体来表演，举行各种类型的团体活动。DOT 还经常以举行街区设计大赛、公众见面会、市民设计成果展等方式让公众参与到街区建设中，使公众的思想和利益得以表达。

4. 建设绿色环保型街区。有效地利用和保护环境资源是实现可持续发展的基本方式，街区规划应与自然和环境相协调。加大运用绿色建材和节能材料的力度，是保持生态型街区的重要方式之一。开发建设绿色街区也是DOT在“可持续街道”计划中十分重要的一个部分，要求市政工程的建设都必须严格遵守可持续发展原则。

从2007 年开始DOT 就与纽约城市环境保护部（DEP: New York City Environmental Protection）一起开发多种应对暴雨天气的排水方案，对纽约城市的路面排水系统进行了扩充，街区采用了多孔可渗透路面以增加路面排清暴雨和积水的能力。同时面对尾气排放加剧等环境污染问题，DOT 内部汽车开始实行燃料替代计划，使用清洁燃料以降低对环境的污染，同时通过减少停车位、增加自行车架以及制定工差出行交通工具要求等措施尽可能减少员工对小汽车的依赖。

典型案例

美国纽约第五大道:BLOCK街区的巅峰之地

已经拥有长达百年历史的“The fifth Avenue（第五大道）”是每个到访纽约游客的必经之地，在19世纪初时不过是一片空旷的农地，在经过扩建后逐渐成长为BLOCK街区的巅峰之地。

曼哈顿区(Manhattan)，是典型的按照窄路密网模式建设的开放式街区，其街区尺度一般约为60m×310m，街区长宽比一般在1～4之间。第五大道(5th Avenue)周边的开放式街区拥有众多高级住宅区和购物商店，住宅楼几乎都是临街的，上面住人，下面经营。承载了享誉全球的文化艺术、高端购物、休闲服务等公共设施，形成了连接华盛顿广场公园和哈莱姆河的景观轴线。

最让人惊艳的地方就在于，街道、街区和建筑构成了一个天然的有机整体，街区的设计和规划鼓励人们尽量步行，减少汽车的使用，城市里很少有天桥、地下通道以及交通隔离带，地铁站就在转角，走累了你甚至可以坐在别人家的台阶上小憩一番。而政府为了更好地引导人们融入街区、提高人们对街区的关注度，还常常举办丰富多样的街区活动，设立大量的公共空间供人们休闲娱乐。

据英国一家咨询公司对全球45个国家所做的年度调查显示，第五大道目前已经是全球租金最昂贵的零售业场所，租金高达每平方英尺1000美元。