超大城市率先建设“安全韧性城市”的路径与策略

作者：陶希东（上海社科院社会学研究所 研究员）

从世界范围看，随着全球化、城市化的快速发展，城区人口规模达到1000万以上的超大城市数量不断增多，截至2018年全球有33个，据联合国预测，到2030年，将达到43个，中国是未来超大城市的主要增长区域。截至2019年，我国有上海、北京、深圳、天津、重庆、广州等6座超大城市，这些城市是新发展阶段引领中国经济高质量发展、构建新发展格局的重大引擎。拥有上千万人口的超大城市具有生产要素高集聚性、高流动性、高异质性、高开放性等特有属性，尤其是在当今世界相互依存、瞬息万变、超级互联、错综复杂的发展格局下，其经济社会更具不确定性和复杂性，是“高风险社会”的“重点场域”及各类传统和非传统安全风险的“高发地”。

近年来，**高度重视超大城市管理和治理问题，围绕防范化解重大风险挑战、统筹发展和安全、筑牢国家安全屏障等发表一系列重要论述。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对统筹发展和安全作出战略部署，并提出建设“韧性城市”的重大议题。尽管北京、上海、广州、厦门、武汉等城市提出了“韧性城市”的建设目标，但缺乏具体的重大举措和实施抓手，“韧性城市”建设仍处于起步阶段。鉴于超大城市承担着国家经济社会发展的战略重任，应充分反思各类传统和非传统安全风险中体现出的超大城市治理短板弱项，自觉践行“人民城市”理念，借鉴国际经验，结合国情市情，在“韧性城市”建设上率先破题，为谋求高质量发展、高品质生活打下坚实的安全保障。具体而言，建议重点强化五个方面的工作：

一是制定韧性城市发展规划，形成韧性城市建设的现代治理格局。制定有韧性的城市战略规划、实施韧性城市管理体制，是发达国家韧性城市建设的基本经验。如2014年东京发布的《创造未来——东京都长期展望》，2015年纽约发布了更新、更全面的韧性城市建设计划——“一个纽约”计划（One New York: The plan for a strong and just city），都提出了多项韧性城市建设举措。同时，西方城市中还设立了专门负责韧性城市建设的相关机构和专职岗位（首席韧性官）。据此，建议我国超大城市将健康、安全、韧性全面纳入城市规划的各领域之中，制定韧性城市发展专项规划（应急基础设施、物资储备、海岸线利用、土地利用控制等），发挥规划引领作用，推行城市重大设施和空间结构的分布式、多中心布局，积极打造健康宜居、可持续发展的城市。与此同时，要从跨界大都市圈的层面出发，联合制定大都市圈、城市群等城市区域韧性规划，构建更大范围的重大风险防范链与协作应对体系。在现有城市应急管理体制基础上，统筹设立多部门协同的韧性城市建设总体协调部门和首席负责官员，设计韧性城市总体方案，监督、评估和落实各项规划政策的落实。进一步支持和鼓励发展从事城市安全风险与应急服务领域的社会组织，建立健全社会组织、慈善团体、志愿者等社会力量高效参与城市安全、风险防范治理的机制和政策。积极探索韧性城市建设中政府与市场的合作机制，形成有为政府、有效市场、活力社会三轮驱动、常态长效的合作治理新格局。

二是加大开展安全风险认知宣传教育，提高城市本质安全水平。各市民群体对超大城市的脆弱性以及建设韧性城市政策达成共识，并具有丰富的安全风险防范知识、高超的自救互救能力和高尚的道德操守，是城市成功应对重特大灾难事故、高韧性发展的必要条件。可以说，做好“人”的工作，是城市安全风险防范和韧性城市建设的核心所在。为此，各城市要高度重视并加大防灾减灾知识普及和宣传教育，着力开展安全防范“七进”工作，针对不同人群开展不同种类的教育活动，让主动预防安全风险成为每个社会个体的自觉行动和责任担当，从而提高城市本质安全水平。特别需要指出的是，超大城市要率先实施“安全校园和幼儿园计划”，将青少年和儿童强制纳入应急培训和教育计划，通过课堂从小培养人们的安全意识和防范能力；依法开展各级各类的安全应急救援与疏散演练，确保民众能识别预警信息，熟悉疏散路线，区分危险区域和安全区域，为城市有序沉着应对未来各种风险危机做好充分的知识和行动能力准备。

三是实施全方位城市更新与韧性投资，筑牢城市生命安全防线。包括供水、排水、电力、燃气及石油管线等能源供给系统，是超大城市风险防范的致命性弱点，近年来出现的暴雨中“看海”情景，是韧性缺乏的典型体现。另外，在长期演变发展中，超大城市大面积、人口密集的老旧小区以及诸多老建筑、老设备等，往往也是超大城市风险的高发区和应对灾难的脆弱区。工程韧性是韧性城市的前提和基础。因此，按照“城市生命线系统链”的思维出发，树立“大城市更新”理念，加大城市工程韧性的投资力度，实施城市硬件的全方位升级改造，提高城市硬件的灾难抵御力，对切实提高超大城市的整体韧性具有至关重要的作用。一方面，加大能源（电力、燃气）、交通、电信、水等管网廊道建设，不断修订基础设施、海防工程等领域的改造升级标准，彻底解决“设施陈旧、标准偏低、超期服役或超负”等问题，打造与现代国际大都市经济实力相匹配的城市生命线安防工程。另一方面，针对老建筑、老旧小区、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多种方式，推进以人为本的高质量城市更新和综合改造，改善设施标准、服务标准和治理能力，在改善民生的同时根除隐藏在其中的安全风险隐患。

四是推动城市数字化转型，提高风险动态感知与监测预警。在现实中，仅借助有限的人力，无法对超大城市运行中的各类潜在风险作出及时发现和预判预警，是当今应急管理面临的主要困境。因此，充分借助大数据、物联网、人工智能等现代科技，对城市生命体进行实时监测研判预警，第一时间感知风险动态、提出有效应对策略，是互联网时代提高城市防灾减灾能力、韧性发展能力的必然选择。现代科技和数字化治理是超大城市建设安全韧性城市的重要支撑。因此，超大城市要基于公共安全关键技术和大数据、人工智能等新兴技术，全面推进包括经济、生活、治理在内的城市数字化转型进程，积极搭建城市公共服务“一网通办”和城市安全运行“一网统管”，拓展玻璃幕墙、垃圾分类、深基坑等应用场景“神经元”建设和算法开发，扩大智能化发现手段的覆盖面，开发形成“城市灾难风险地图”，建立城市体检信息平台，开展瞬时“城市安全体检”，及时发现城市运行中的安全弱项、风险短板，促使城市“规划—建设—运行”全过程具备安全韧性的特征。

五是加快韧性社区规划建设，夯实基层韧性的社区根底。基层不牢，地动山摇。针对灾害风险防范和应急管理，打造高韧性社区，是超大城市建设安全韧性城市的重要依托。当前，我国超大城市社区韧性建设普遍面临应急物资储备不足、综合性服务设施缺乏、多部门协同体制不灵、人力队伍有限、应急信息共享平台缺乏、社区居民参与有限等问题，在一定程度上影响着城市的整体韧性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社区治理缺陷，充分体现了这一点。为此，建议超大城市积极编制专门的社区韧性发展规划，建立健全应急信息共享平台和多部门协同行动机制，合理设定“城市安全健康单元”，配齐救灾储备中心、避难场所、应急逃生通道等应急基础设施体系和社区生活圈等综合性公共服务设施体系，培训社区安全应急人员队伍，帮助提高驻区企业、单位、家庭、园区、城市综合体等的安全应急能力，为未来真正碰到重特大灾难后实现快速响应和恢复重建打下坚实的社区韧性基础。

来源： 光明网-理论频道