2024年4月30日，在开鲁县建华镇一块“林转耕”的土地上，杨树被连根拔起。（南方周末记者韩谦/图）
整个“五一”假期，王志广都没休息。作为开鲁县政协副主席、林业和草原局局长，他要在岗，以应对当地可能发生的毁草开垦行为。
开鲁是位于西辽河冲积平原腹地的农业大县。2024年5月1日正午，气温已经超过20度，拖拉机正在田地间翻土，为种植玉米、红干椒做准备。
春耕时节，是一年中禁垦工作最紧张的时候。“特别是放假，老百姓见干部人少了，就偷摸开干”。王志广直言，在愈发严格的土地用途管制下，他们的压力很大。
2024年，压力更大。
先是国家林草局驻内蒙古专员办在4月9日到15日，赴开鲁督导了毁草开垦问题，要求“全面排查，加大打击力度”。
紧接着，一起“阻耕”事件成了网络热点。4月22日，抖音号“中国三农发布”发布了一条视频：开鲁县镇村两级干部挡在一台准备开工的拖拉机前——要种地，必须先交钱。双方僵持下，基层干部说出了“上边让我敛钱，我就敛钱”“别找我，我不懂法”等言论。一时舆论哗然。
无论是毁草开垦还是“种地交钱”，实则都是当地耕地面积增加带来的“麻烦”。
2021年8月26日，自然资源部公布了第三次全国土地调查（简称“国土‘三调’”）数据。内蒙古耕地面积由1.37亿亩增加到1.73亿亩，开鲁县的耕地面积则增加了近一倍，从204万亩变成了399万亩。
增加的原因在于，有农户承包的草地、林地经过开垦后，被国土“三调”认定为耕地。但也有人承包的草地、林地性质没有改变。性质不同，意味着承包户收入的差异：耕地可以种植农作物，每亩每年产出上千元；而草地禁垦禁牧，基本没有收成。
原先村集体内的耕地承包状态被打破。有农户的耕地面积维持在此前的水平，只有两三亩，有的则一下变成了上百亩。如何平衡承包户、村集体与村民的利益，成了开鲁必须要解决的难题。
由村集体对新增耕地收取有偿使用费是解决办法之一，这是开鲁县新增耕地高效利用试点工作确定的原则，村镇干部催收“增补承包费”正因此而起。
对于开鲁等众多农业地区而言，第二轮土地承包合同即将于2026年开始大规模到期，要延包，新增耕地如何处置？试点正是要为此探路。
尽管发生了“阻耕”风波，王志广告诉南方周末记者，这项试点还将继续。
治理“四荒”，政府招商引资
“阻耕”事件发酵后，视频里的新闻当事人，开鲁县建华镇双胜村的承包户张文军成了远近的“名人”。
2024年4月26日，还有黑龙江齐齐哈尔的农户从七百多公里外，开车八个多小时赶到双胜村，他们与村集体也有土地纠纷，觉得张文军或许有解决的门道。
就在两天前，开鲁县通报，“确保不再有阻碍翻地整地、贻误农时等行为发生”。视频中出现的3名干部也分别受到处理，建华镇党委副*纪云浩被免职，双胜村党支部*杨华、村委会副主任华泽亮受到党内严重警告处分。
“现在已经可以下地干活了，钱的事儿，通过法律途径解决。”面对陆续到来的记者们，张文军开始有些不耐烦。
不过，听到有人提起网络上舆论的“反转”，他被说成了“外来资本家”，张文军情绪激动：“我们算什么资本家？”
在开鲁县的通报中，张文柱、张文林都不是双胜村村民，分别是通辽市科尔沁区、广东深圳籍。对此，张文军解释，他同张文柱、张文林是兄弟，原本都是建华镇六合村人，和双胜村相隔十里地，随着工作、生活的变化，陆续把户口迁出，“这算不算本地人？”
弟弟张文林早年出国留学，回国后在深圳经商，2000年前后，年收入就能达到四十多万。张文军则一直在村里养牛。
2004年，“大伙一凑，有钱出钱，有力出力”，三兄弟同几个亲属总共五六个人承包下双胜村的5600亩荒沼草甸子，“就是这么个家族企业”。
他回忆，当时开鲁县以“招商引资”名义引进奶牛场，治理“四荒地”，“还是有县政府领导引荐，锣鼓喧天地把我们请来了”。
所谓“四荒”，是指荒山、荒沟、荒丘和荒滩。1996年，国务院办公厅印发治理开发农村“四荒”的文件。其中提到，治理“四荒”，对控制水土流失，保护、改善和优化生态环境，加快农民脱贫致富，壮大农村集体经济等，都有重要意义。文件中鼓励合理开发利用“四荒”，“以治理保开发，以开发促治理”。
3年后，开鲁县实施“5150”治理工程，即5年治理150万亩荒沼。地处科尔沁沙地腹部的开鲁，全县总面积为44.88万公顷，其中沙地21.3万公顷，占总面积的47.5%。到1999年，全县还有10万公顷荒沼未得到治理。
“立足本地，面向国内外，招商引资，加大治理力度”。发表在《内蒙古草业》杂志上的“5150”实施方案显示，全县将沙沼划分为4个治理区，按照 “谁承包、谁治理、谁投资，谁受益”的原则，签订承包合同，承包期 30-50年。
张文军一家在双胜村承包的“荒沼草甸子”，属于北大沼治理区。按照他的说法，承包荒沼，还能解决牛的饲草供应。张文柱与双胜村委会签订的土地承包合同约定，自2004年3月20日起，承包村内荒沼草甸，用于兴建奶牛养殖场和饲草料种植。每亩每年承包费4元，承包期30年，总计67万元。
被突破的“三三制”
“这以前都是‘兔子不拉屎’的地方，牛一踩就是一个水坑，3块钱一亩也没人要。”提到收费的事，张文军表示理解不了。
他承包的5600亩土地里，有4650亩在国土“三调”中被认定为耕地。按每亩每年200元的标准，意味着他每年需要向村集体缴纳93万元。
平地、打井、施肥，都得自己来。2023年，张文军开始将其中三千多亩以每亩700元的价格往外承包。按照他的说法，每亩地投入上万元，还远没收回成本，“怎么一治理好，政府就开始收钱了？”
除了“外村人”张文军，更为普遍的，是本村村民承包荒沼。在与双胜村相邻的建华村，李峰家承包的500亩荒沼地，已历经两代人耕耘。
1995年，李峰的父亲与村委会签订5年的荒地合同，承包面积187亩。双方约定“三三制”原则，也即按土地面积，三分之一种树，三分之一种草，三分之一种粮。按照合同，要种粮，先得把树种齐，成活率要达到70%，完不成规定的，每亩地罚款40元。制度设计的初衷是，既能治理荒沼，也确保农民有收入。
合同到期后，李峰的父亲又续签了两次合同，承包期都是5年。到2011年，他与村委会签订的第四份合同中，承包的荒地面积扩大到500亩，每亩承包价8元。
打签下承包合同起，李峰一家人就搬到离村30里地外的荒沼上定居，与最近的邻居相隔二里地。要是回村，骑马车得一小时。直到2009年，北大沼才通电，在这之前，晚上只能用煤油灯照明，脸被熏得黢黑。
在还没开垦过的地方，仍能看到过去的痕迹——地面上起伏不平，有大坑，也有凸起的土包，高低处落差数米，半米多高的野草零星生长在上面。
要种庄稼，首先得平地。租铲车一小时的费用三百多，坑洼地带还得填土，填一车也要一百多元。灌溉没有水源，每一百亩就得打一眼井，花费六七千元，再把电拉到田里，又得花上万元。为了增加土壤肥力，粪肥也必不可少，买一车牛粪就是500元。
每年从土地里赚来的钱，又重新被填入土地。即便如此，在采用大水漫灌的年代，种子播下去能不能有收成，都得看老天爷脸色。直到近些年滴灌技术普及，收成才有了提高。李峰家承包的荒沼上，玉米产量从起初的亩产三四百斤，已提高到1500斤以上。
除了“三三制”的规定外，也有人签订的合同中将土地用作其他用途。例如，张文柱签订的合同是建养殖场。在六合村，一位村民与村委会的合同里，约定他承包的荒沼可用于栽种沙地葡萄和果树。
不过，在合同履行过程中，多数承包户都没有严格遵守约定。建华镇镇长皮玉志在接受媒体采访时坦言，“这么多年，老百姓将草地肥育成耕地付出了很多。考虑到这些实际情况，管理方面就不是很严格了。”
2024年4月30日上午，开鲁县永胜村村民站在自家的杨树林前。这块林地在国土“三调”中被认定为耕地。（南方周末记者韩谦/图）
“所见即所得”
若按照“三三制”规定，李峰家承包的500亩土地，可用于耕种的是166亩，而在“三调”认定中，耕地面积有180亩。更有甚者，与李峰同村的一位村民，此前承包了572亩地，国土“三调”中被认定为耕地的就有近四百亩。重要原因就是他们对土地进行了改造。
在王志广看来，对土地的改造，是随着机械化的发展而展开的。“以前，农民没有什么经济实力，改造能力有限，后来生产能力提高，很多才超出了原先规定”。这也导致新情况集中在2019年国土“三调”后爆发。
“‘三调’的特点是‘所见即所得’。”开鲁县自然资源局局长戴纯武向南方周末记者解释，2009年“二调”时，以实地调查为主，影像判断为辅，地类认定参照规划用途，“不能说把林地用作耕地，图像上就按耕地呈现”。而2019年的“三调”则相反，影像分析为主，实地调查为辅，特点便是调查结果呈现土地利用的实时状态，“现状是什么样就是什么样，不管是不是合法”。
以“林变耕”的情况为例，“三调”土地分类标准规定，种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的，也被列为耕地。
建华镇永胜村农民吴英在2018年新种下一批李树和沙果树。前几年，树苗还只有1米高，果树与果树的间距有5米，她在中间种下了一垄垄红干椒，这块林地就被认定成了耕地。
她怀疑，卫星影像可能只见辣椒苗而不见树，“树苗只有一根细杆子，红干椒虽然也不高，但朵大、叶密呀”。
当然，对吴英来说，“林地变耕地，那是好事”。得知自家的地成了耕地，她很快砍掉地里即将进入结果期的果树。
毕竟，种树的成效来得慢，杨树至少得种植20年才能变成卖得起价的木材，果树的成熟期也得四五年。改种红干椒，收成好的话，每亩地每年的收成有两三千元。
几家欢喜几家愁。建新村另一位承包了110亩荒沼的村民，耕地面积在“三调”过后仅剩下1.45亩，“都划成草地了，不让种，我啥也得不着。”他坦言，“肯定是认定成耕地合适。”即便再交200元一亩的费用，承包出去一亩地最少700元，自己还能剩500元。
为了阻止当地农民继续在草地上开垦，2024年年初，村干部们用开沟器在地上划出半米宽的沟壑，圈出了不允许耕种的草地，让草地与耕地有了更具象的划分。
2024年4月25日，南方周末记者在建新村的一块土地上看到，沟壑将其分成两部分：北边是耕地，允许种植庄稼；南边则是草地，私自开垦者可能构成非法占用农用地罪。但除去地类认定上的不同，从实际情况看来，南北两个地块并无差异。
“媒体没关注到的是，少地户、无地户觉得不公平。”在王志广看来，这部分人，又通常是“规规矩矩干，没有随意开垦土地”的人，自2023年来，开鲁毁草开荒行为增加的原因，正是来自于他们不平衡的心态：为什么有的人耕地增加了上百亩，而自己的土地被认定成草地？
中国裁判文书网显示，在开鲁县，2023年因毁草开荒，被判处非法占用农用地罪的就有5起。
58岁的杜某，小学文化，在承包“三三制”土地内耕种346亩玉米和葵花，其中有115亩天然牧草地，被判缓刑10个月，罚款11500元；54岁的王某，小学文化，非法耕种178.95亩，缓刑一年，罚款17895元……
“大家不要相信‘违法开垦林草地就可变为耕地’的社会谣传。”2024年2月，开鲁县政府下发了《致全县广大农牧民朋友的一封信》，提醒农牧民，全县的地类按国土“三调”为依据，“不要抱有侥幸心理”。
一半新增耕地，“上户口”要交费
新增耕地资源如何公平地分配，这成了必须要解决的事。
2024年4月3日，内蒙古自治区党委出台一号文件，指出要深化农村牧区改革，其中一项便是“选择10个旗县开展新增耕地高效利用试点”。
“矛盾最突出的肯定是我们这。”王志广说，开鲁是农区，与牧区不同，农区人口密度更大，人均耕地在“三调”后的不平衡也更为明显。2023年农历正月，自治区就到开鲁调研。在王志广看来，目前推出的政策，是化解矛盾“唯一的方法”。
在开鲁，对新增地块主要按两种情况处置：拱地头、平水坝、填沟渠等过于分散的新增耕地，优先交由原承包户经营，村集体收取有偿使用费；较大规模的单独新增耕地地块，村集体与承包户协商变更合同，协商不成的则通过法律途径收回统一管理。
“阻耕”事件发酵后，收费或是统一收回的做法是否合法成了讨论的热点。研究土地法的中国政法大学副教授蔡乐渭撰文指出，开鲁催收“增补承包费”于法无据。他认为，农村土地承包法及相关的法律法规中，没有任何条文规定农村土地发包方可以在承包期内，针对承包方因改良、开垦土地增加耕地而额外收取“有偿使用费”。
王志广并不认同这样的观点。他认为，所谓荒沼、沙沼，并非严格意义上的土地分类标准。例如，张文军一家承包的“荒沼草甸子”，虽说在那时的确“荒着没人动”，不过，在1999年国土“一调”时，地类已经被认定为天然牧草地。在这类地块上种植农作物，已经违反了草原法有关“禁止开垦草原”的规定。
在戴纯武看来，新增耕地“增补承包费”，更准确的说法是“重新发包费”。除了“收钱”，更重要的给新增耕地一个合法身份，让经营管理模式与“耕地”性质相匹配，也能享受与之相关的土地政策。
他打了个比方，就像孩子还没上户口，在国家层面上，还是“黑户”。这次试点，是给新增耕地一个“上户口”的机会，“承包户在耕地上种庄稼，但拿的是荒地、林地、草地的合同，你觉得合理吗？”
“也不是所有的新增耕地都要收费。”王志广说，开鲁县新增耕地近200万亩，经乡镇核定，能收费的是103万亩。近一半是不用收费的新增耕地，大多是此前“三三制”合同中已约定允许开发为耕地的面积。
戴纯武解释，这次试点更深层次的意义在于，为第二轮土地承包到期后的延包作准备。要是拿着过去的非耕地合同，“怎么把延包落实下去？”
回溯事件的根源，村民们对此事的不解源于不知道要交的到底是什么钱。多位承包户表示，他们向村干部询问过是否有相关的政策文件，但都未能看到。也因此，他们对这笔钱的解读成了——“见着我们的地变好了，政府眼红了。”
交了钱的村民，在解释自己交钱的缘由时，大多是因为“不交钱不让种地”。2024年4月24日上午，一位农机手还在村民群内发布消息，“不交钱我旋地要扣车的，村上通知我的，不要为难我，我这老害怕了。”建华镇一位村干部也未能解释清收取这笔钱的依据，“搞不懂。但我是村干部，得起带头作用嘛。”
开鲁县建华镇永安村一村民向村委会交了3年的新增耕地增补承包费。每亩地每年220元，交费方式为现金20元加转账200元。（南方周末记者韩谦/图）
“账是算不清的”
在建华镇，不同行政村的收款进度不同。2024年4月26日下午，南方周末记者从双胜村村干部处获悉，缴纳这笔费用的承包户占八成。而前述建华镇一村干部则表示，村上这笔钱的缴纳比例只有20%。
各村收费标准的不一致也带来了不公平的感受：有的村子规定每亩交费200元；有的交100元；有的则是220元，还要求“20元交现金，200元可以转账”；还有的允许先交100元，再打100元欠条。一次性缴纳时间也不同，有的村子要求一次性交齐3年的费用，也有的允许每年一交。
新增耕地增补费用，到底该收多少钱？王志广觉得，200元一亩的标准相对合理，“承包出去每亩最少也有七八百，对老百姓利益没有造成过多的影响”。不过，他也表示，具体收费不是政府管理的范围，而是由村集体决定。
收取的费用，最后也由村集体管理。南方周末记者获得的一份《开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案》规定，原则上村集体预留20%以上，剩下的用于村集体成员分红。
中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健认为，这笔费用该怎么收，必须根据具体情况处理，不能一刀切。合同如何规定、土地性质是否发生了变化、土地开发过程中谁做了贡献，以及在这个过程中是否有人的权益受到损害，都需要纳入考量，“解决历史遗留土地问题任何措施方法都难说对错，只能说多方相互的权益要共同保障”。
“收100块合理还是收200块合理，没有规定标准。”中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明也认为，地类性质改变，有承包户的历史性投入，也要考虑未来收益的增加，“账是算不清的”。这需要双方坐下来协商，“就像买菜一样，能成交，我们认为这就是合理的”。
在陈明看来，土地底数不明确，历史账目不清晰，国家层面也难以出台指导性的规范文件。对于开鲁的试点，他认为，“一定要慎重”，这“不仅是考虑合理合法，还要考虑基层治理稳定问题”。
对承包户来说，不愿交钱的另一个原因是，第二轮土地承包到期后，这块土地自己打理了十多年的土地，还属不属于自己？他们此前与村集体签订的林地、草地合同，不少承包期要在十多年后才到期。而重新完善的耕地承包合同，则约定到2026年到期。
王志广告诉南方周末记者， 即便是交了钱的承包户，目前愿意重新签订耕地合同的也并不多。
按照农村土地承包法，集体经济组织成员有依法平等地行使承包土地的权利。也就是说，农村土地应当在组织成员间平均分配。那目前部分人拥有的大量新增耕地，将如何处理？
“说到根上，谁都想要地”。王志广说，那就得看国家政策了，“那时候还会有相对公平的方法。”
对开鲁而言，有效化解新增耕地带来的“麻烦”，仍是一个未完成的难题。
（文中李峰、吴英为化名）
南方周末记者 韩谦 南方周末实习生 程嘉欣 杨笑
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