对于寸土寸金的深圳而言，国土空间的“存量盘活”工作早在10年前就已经进入人们视野。截至2017年底，深圳已批未建土地共564宗，总用地面积达11.94平方公里，相当于1.6个海洋新城(大空港半岛区)。其中，部分地块闲置时间甚至长达十数年。
拿什么来盘活上述土地？记者从深圳市规划和自然资源局了解到，《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》(以下简称《方案》)近日获批，给这类以往难以盘活的闲置土地制订了一套系统性的“解决方案”。依据《方案》，深圳全市已签订土地使用权出让合同满2年仍未开发建设的土地将于未来两年内全部完成处置，企业自身原因闲置满一年将依法无偿收回。
拿地不开发
这一现象将彻底改变
2007年，某企业在光明区取得数宗工业用地，但拿地后却迟迟未按合同约定进行开发建设。2010年，根据原《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)规定，上述工业用地被纳入闲置土地处理，后该用地面积约33公顷的地块被依法无偿收回。
拿地不开发，或是干脆为“囤地”而拿地，深圳类似上述的案例并不少见，但在此前因未及时开发被收回的土地并不算多数，随着一纸公文的落地，未来两年深圳这一现象将会彻底发生改变。
根据深圳市规划和自然资源局的调查显示，截至2017年底，深圳已签订土地使用权出让合同满2年仍未开发建设的土地共564宗，总用地面积为11.94平方公里。在空间分布上，深圳已批未建土地以原特区外为主，土地用途以工业、仓储为主，宗地面积以1万平方米以上为主，部分用地未建时间超过10年。但不少用地涉及土地、规划、产业等政策变化或调整，且涉及不同程度的权属或经济纠纷，历史情况纷繁复杂。如何能够有效盘活上述闲置土地，解决历史遗留问题，有效实现国土空间的提质增效？近年来，深圳也打出了一套包括《闲置土地处置办法》、《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》等土地新政在内的“组合拳”。
八成已批未建用地未开发
并非单一企业因素造成
南都记者了解到，按照国土部2012年发布的《闲置土地处置办法》，如果为企业自身原因的，闲置一年的收土地价款20%的闲置费，闲置两年无偿收回。而深圳此前564宗已批未建土地中，被认定为闲置的仅10%左右。这意味着，在过去9成“已批未建”的用地，即便处于长时间未开发建设状态，也因为种种原因并未列入“闲置”之列。
造成如此多的“已批未建”用地的现状，是否因开发商拿地不开发“蓄意囤地”？对此，有业内人士向南都记者介绍，深圳约有20%的已批未建用地是由于企业故意囤地或资金运转不灵，没有开发造成“闲置”。约有80%的已批未建用地是由于非单一企业因素造成未开发，比如政策变化、规划调整，都会在客观上造成土地难开发的情况。这其中，约有60%的已批未建土地是由于“纯政府”因素造成，约有40%的已批未建用地是由于“混合因素”造成。此外，还有少量已批未建用地是由于城市边界产权纠纷等外部因素造成难以开发建设。
企业土地“再次闲置”
满一年将依法无偿收回
此次最终落地的《方案》则为彻底解决深圳所有“已批未建用地”制订了两年行动方案。《方案》要求，已批未建土地的处置应严格遵守国家、省、市的相关规定，实事求是精确判断问题类型和原因，按照“一地一策”的原则，制定处置方案。
值得注意的是，《方案》提出依照企业自身原因、政府政策调整、规划调整、非净地出让以及外部因素等具体原因，分政府部门用地和企业用地两类用地主体，并结合不同土地使用用途，对不同情形的历史遗留已批未建土地制定了分类处置方案。处置方案包括依法收回土地使用权、限期1年内开发建设、按照评估地价给予补偿、用地置换、按深圳市人才和保障性住房相关政策开发建设、限期6个月理顺经济利益关系开发建设等多种处置方式。
《方案》要求，因企业自身原因闲置满一年，或曾因企业自身原因经过闲置土地处置且再次构成闲置的，依法无偿收回。除上述情形外，土地使用权人有开发意愿的，与土地使用权人签订补充协议并约定自补充协议签订之日起1年内开发建设，但仅限办理一次，不能按期开发建设的，依法收回土地使用权。土地使用权人主动提出退还土地使用权的，原则上退还剩余年期地价(涉及土地闲置费的应先行扣缴)。
因国家政策变化无法继续开发建设的低密度住宅用地，依法收回土地使用权，原则上按照市场评估地价给予补偿，确需土地置换的，报市政府审议。因投资计划调整无法开发建设的政府用地，依法无偿收回，确有用地需求的，另行安排。楼堂馆所用地依法无偿收回。
因片区产业规划定位调整等原因无法开发建设的用地，由区产业部门对拟建设的产业项目进行评估，属于深圳市限制发展类或禁止发展类的产业项目，依法收回土地使用权，原则上按照市场评估地价给予补偿；属于深圳市鼓励发展类的产业项目，在签订《产业发展监管协议》后，签订土地使用权出让合同补充协议并约定自补充协议签订之日起1年内动工开发建设，但仅限办理一次，不能按期开发建设的，依法收回土地使用权。
因公交场站配建保障性住房、单位微利房政策调整等原因而未开发建设的用地，在符合规划并满足中远期业务发展需求和公共配套设施及市政交通设施承载能力前提下，可按深圳市保障性住房相关政策自行开发，或与市政府指定的人才专营机构合作开发；土地使用权人没有开发意愿的，依法收回土地使用权。
业内观点
方案给“不得已荒废”的土地一个新的“出路”
两年解决深圳所有已批未建用地，《方案》的落地将为土地资源稀缺的深圳带来何种影响？建纬(深圳)律师事务所高级合伙人贺倩明表示，“总体是利好，给了政策出路”。贺倩明表示，造成深圳大部分已批未建用地的原因是多方面，不完全是企业囤地，大部分的原因是规划的调整，《方案》的分类处置的方式给了这些既无法按照原有规划开发又苦于没有处置方式难以利用，不得已只能“荒废”的土地一个新的“出路”。
对此观点，合一城市更新集团董事总经理罗宇也表示认同，“总体来看，是要把这些土地盘活利用起来的，政府不可能允许一而再再而三地拖下去”，他表示，受拿地时期所获批的容积率、土地用途或规划限制，深圳已批未建用地迟迟难以激活，《方案》的发布将为盘活上述土地提供全面解决的新路径。
采写：南都记者 孙雅茜
