智慧城市背景下居民自治的发展困境与法律应对

作者：西南交通大学公共管理与政法学院讲师 夏永梅

内容提要：智慧城市建设进程中，在智能技术的加持和利益相关性增强等因素的影响下，城市社区居民自治呈现出民主参与度显著提高、居民话语权重新分配、社区多元利益格局加速形成等新样态。智慧城市背景下居民自治的发展面临三重困境：一是相关立法滞后于智慧城市建设，居民身份认定标准不一、民主参与和监督机制缺失以及法律法规适用范围不清；二是社区居民利益共识与价值共识达成的难题和空间分异的风险；三是重“管控”、重“维稳”、重“数据”的网格化管理与居民自治发展的失衡。智慧城市居民自治的现实困境向社区自治法治化建设提出了具体要求。应当以“维权”和“善治”为价值取向，通过权利保障精细化、协商自治制度化和监督机制具体化完善社区居民自治制度，为基层自治的良性运行提供法律支撑。

党的十九大报告中明确提出要建设“智慧社会”，“提高社会治理智能化水平”，面对信息化社会的到来，要“走出传统的思维方式，实现革命性的社会治理方式的变革”。报告强调要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，强化城乡社区自治和服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”基层自治是社会治理的神经末梢，直接关系到人民的幸福感和国家的安定有序。智慧城市建设对社区居民自治会产生怎样的影响？能否如理论预设那般有效推动居民自治发展，促进“共建共治共享”社会治理格局的形成，让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感和安全感？法律如何为智慧城市居民自治的发展保驾护航？带着上述困惑，笔者于2018-2019年间，对全国首批智慧城市试点示范城市C市的民主法治示范社区K社区进行了多次实地调研，并查阅了大量一手资料。笔者尝试通过对C市K社区这个典型案例的深描，透视智慧城市建设进程中社区居民自治的新呈像与发展困境，并尝试提出法律的破解之道，以期为智慧社会基层自治的法治化提供镜鉴。

一、智慧城市背景下居民自治之新呈像——以C市K社区为例

2018年6月国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会发布了《智慧城市顶层设计指南》(GB/T 36333-2018)国家标准。截至2018年末，中国智慧城市试点数量已接近800个。①智慧城市建设运营有四种模式：政府投资运营、企业参与建设的政府主导模式；政府与企业合资建设与管理模式；政府规划、企业投资建设与管理模式；企业投资建设、政府和公众购买服务的运营模式。智慧社区是智慧城市建设的二级版块，以社区居民为服务核心，依托通信网、互联网、物联网进行公共信息服务平台架构、社区民生服务和社区商圈搭建等智慧应用层面的开发和推广。K社区是C市民主法治示范社区，在打造智慧社区过程中，不断创新自治模式，为信息化时代基层自治制度的完善积累了丰富的实证研究素材。通过对K社区的观察发现，智慧城市背景下社区居民自治呈现出许多新样态。按照学术研究伦理的要求，文中所涉地点和人物笔者均做了技术性处理。

(一)科技助力，民主参与便捷性显著提高

社区公共事务应当由居民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督完成，这是社区居民自治的要义。在涉及需要居民共同参与决策的事项时，应当按照法律法规或者管理规约召开居民会议。法律法规对投票民主有着较为严格的程序性规定，这种规范的程序管理使采用传统方式行使民主参与权的模式遭遇成本制约。依据《城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会应当按照便于居民自治的原则，一般在100户至700户的范围内设立。但随着城市化的推进，实际设立居委会的社区规模远超这一标准。以K社区为例，K社区现有居民户6000余户，居住人口16000余人。在使用智能投票系统以前，为统计社区居民意见，K社区H居民小区不仅设置了流动票箱，还组织了12个志愿者小组，利用休息时间逐栋上门统计投票，居民小组和志愿者均疲惫不堪。这种传统模式下的民主投票统计工作繁复拖沓，而且当前社区公共事务日益增多，倘若每次都要依赖人工统计，过高的决策成本势必会削弱居民自治的效果。

智慧城市公共信息服务平台和智能管理系统的运用为公众参与提供了智慧基础。城市社区综合信息平台的使用扩展了信息表达的机会，提供了了解社情民意的渠道，有效提高了民生服务的效率。在智能技术的加持下，社区信息公开和居民民主表达的效率提高，基层群众的知情权和投票权在技术层面可以得到充分保障。根据法律规定，居民委员会的工作内容包括“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”等内容。社区网络议事平台的建立为社区居民反映意见和表达诉求提供了便利。社区居民通过社区综合信息平台和智能投票系统，能够方便及时地参与社区公共事务。例如K社区通过建立社区综合信息平台实现信息推送、投票统计，又通过社区网络议事平台收集和反馈居民意见，使社区居民突破时间和空间限制，无论身处何方都能迅速便捷地获取信息和参与投票。

(二)利益相关性增强，居民话语权重新分配

传统模式下，在居民自治的具体实践中，多表现为民主选举，涉及民主决策、民主管理和民主监督的公共事务较少。偶有需要召开居民会议或居民代表会议的事项时，参加者也大多是中老年人，青年人因为上班或抚育子女等各种原因并不热衷于参加居民会议或居民代表会议，社区青年普遍“缺席”社区或院落公共事务的管理。②对理性的现代人而言，参与公共事务至少需要支出时间成本，如果收益甚微，经过计算的理性人就有可能放弃行使权利。换言之，居民自治的参与度取决于相关利益的大小，自治有效性取决于利益相关性，两者的组合决定居民自治最有效的实现形式。③

智慧城市建设背景下，随着政府和企业建设资金的投入，还有关联企事业单位和社会组织的加入，社区公共事务增多且利益相关性明显增强，社区居民尤其是青年的社区参与度显著提高。为促进城市社区尽快升级，地方政府推出了若干配套的资金支持政策，改善社区硬件、网络设施、系统平台等基础设施，建立安全防控系统和智能家居系统。社区资源配置关乎每一位居民的切身利益。利益是最好的推动力，利益相关性的增强有效促进了居民的社区参与度。通过对K社区的观察发现，在这两年中，参与社区公共事务的青年人越来越多。以K社区Z居民小区为例，该小区在社区备案的监督委员会共有成员39人，其中44岁以下的青年人有25人，占64％；45～59岁的中年人有9人，占23％；60岁以上的有5人，占13％。呈现这一逆转现象的原因，除了青年人对智能服务系统和网络议事平台的使用率较高，能够突破时空限制参与社区公共事务外，就是“有利可图”，期待“利益均沾”。青年人的社区参与度提高，改变了过去社区公共事务主要由中老年人参与和决策的局面，社区青年通过议事平台频繁发声，居民话语权重新分配。

(三)社区多元利益格局加速形成，冲突凸显

当今社会是一个多元化和异质化的社会。社区居民基于多层次、多类型的利益需求和偏好形成多样化的利益群体，这些利益需求和偏好是居民自治的前提和基础。智慧城市建设加速了社区多元利益格局的形成，也促使利益分化与冲突浮出水面。如前所述，智能技术的运用和利益相关性的增强推动话语权重新分配。传统的表达机制更有利于“有闲”的老年人，年轻人的诉求容易囿于时空限制而被迫放弃表达；信息社会的表达机制则覆盖了一切“有网”的人，社区内各个利益群体均可以发声。于是，往昔被遮蔽于社区“利益共同体”概念下的利益分化和冲突随着话语权的重新分配而日益凸显。

以K社区修建停车楼为例。为升级智慧城市基础设施，改善社区停车难问题，基层政府鼓励K社区修建停车楼并承诺给予一定资金补助。但修建停车楼要占用绿地，居民随即分化为支持、中立和反对三大阵营。K社区H居民小区征求意见的结果显示，住户明确表示支持的约占20％，明确表示反对的也是约占20％，其余均保持中立。反对者以老年居民居多，认为占用绿地修建停车楼会破坏居住环境，老年人没有地方休闲娱乐；表示支持的居民多是因为小区停车位紧张，下班晚时很难停车，认为修建停车楼既可缓解停车压力又能增加经济收益；而已有固定停车位的居民则大多表示中立。以往社区居民对社区公共事务参与度较低，需求差异虽存在但并不突出。智慧城市背景下，社区居民参与度提高，各利益群体均能通过线上或线下途径积极参与议事和投票。因此，社区昔日表象的“利益共同体”逐渐分化为相互对立的利益群体，不同利益群体之间的文化和价值鸿沟也日益浮现。

二、智慧城市背景下居民自治的发展困境

智能技术的加持是否意味着智慧社区可以摆脱以往居民自治成本过高的“民主困境”？通过对K社区的观察发现，民主参与便捷性与参与度的提高并不必然导致民主决策效率的提高，多元主义的诉求表达与平衡可能导致居民自治的成本不降反升。简单地预测“智慧城市建设能有效推进居民自治的发展”并不利于我们全面地理解居民自治发展中面临的困境。唯有从理论预设与居民自治真实发展之间的悖论切入，深入剖析矛盾的所在，方能对症下药。

(一)社区自治立法滞后于智慧城市建设

1.“居民”认定标准不一

依据《宪法》规定，城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生。”对“居民”的认定标准不一主要缘于各地对“本居住地区”的理解不一致，通常情况下处理问题的依据以当地颁布的直接选举实施细则为准。在居民登记工作中，一般以在户口所在地登记为原则。对于户籍不在本社区，但在本社区购房或租房居住满一定期限者，可以在取得户口所在地的选民资格证明后，在现居住地申请进行选民登记，并且经社区居民代表会议同意列入居民名单。由于关乎“居民”认定具体标准的法律文件位阶较低，各地的实施细则内容又有一定差异，加之对“居民”身份的确认程序需要依申请而启动，因此实践中很多城市流动人口未能参与所在社区居民自治的活动。如今，智慧城市建设提高了居民与社区公共事务的利益相关性，“唤醒”了社区成员的“居民”意识，使“居民”身份认同增强。但现行法律法规关于“居民”认定标准的不统一，无法满足智慧城市居民自治实践对“居民”身份认定的需求。

2.民主参与和监督机制缺失

居民自治的内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。目前的法律法规中，除关于民主选举的程序性规定较为完备外，关于民主决策、民主管理和民主监督的内容和方式并无明确的规定。主要是因为长期以来我国法治建设发展不均衡，基层法治边缘化现象严重，法律法规缺位而且位阶较低，既有的内容大多是原则性的规定，缺乏对居民自治权的具体设计和保障性规定。智慧城市背景下，社区商圈的参与者众多，包括房产开发商、物业服务商、社区运营商、业务提供商、设备提供商、系统集成商、电信运营商等等，社区要充分整合这些参与者提供的资源为居民提供服务。整合过程中，涉及居民共同利益的社区公共事务应当由居民进行民主决策、民主管理和民主监督。但现行法律法规对居民何时行使、如何行使民主参与权并无明确规定，也未建立相应的监督机制保障居民自治权的实现。民主参与和监督机制的缺失，导致居民对于应当参与决策、管理、监督的社区公共事务无能为力，实际参与范围有限。制度建设落后于信息社会实践的发展，无法回应智慧城市建设的需要。

3.法律法规适用范围不清

我国城市社区中存在着居民自治和业主自治两种自治机制。社区工作的内容包括基层政府委办事务和社区自治事务。长期以来，由于利益相关性较低，社区居民自治内生动力不足。相较而言，基于小区产权性利益的“业主”身份比“居民”身份更受社区成员的认可。实践工作中，社区事多人少，所以工作人员经常把居民委员会承办的事项交由业主委员会组织完成，业主自治渐渐与居民自治相融合。④随着智慧城市建设的推进，社区承担的政府委办事务大量增加，业主委员会作为居民委员会向下延伸的自治组织，也承担了许多社区公共事务。但囿于资金和人力不足，以及智能化水平较低，居民委员会将许多社区公共事务交由智能化程度较高的物业管理公司承担。物业管理公司除了为本小区业主提供物业服务外，还分担了居民选举、人口普查、电梯加装、卫生防疫和社会治安等社区公共事务。许多智能物业App都涵盖社区服务，还有些物业App是合二为一的社区物业App。

居民委员会与业主委员会以及物业公司之间的职能交叉忽视了业主自治与居民自治的本质区别，导致法律法规的混乱适用。首先，法律依据不同。居民自治的法律依据是《城市居民委员会组织法》，业主自治和物业管理的法律依据主要是《物权法》和《物业管理条例》。其次，权利基础不同。居民行使民主参与权的前提是在“本居住地区有选举权的居民”，可见居民自治的权利基础是公民权。而在业主自治中，业主权利的行使基础是物权，业主自治是小区业主基于物权自主管理小区公共事务的过程。再次，投票计算方式不同。居民自治中投票的形式是居民直投、户代表投票或居民代表投票，计票方式是“一人一票”或“一户一票”。而业主自治中，业主大会行使权力遵循面积和人数“双重计票”的规则。自治实践中，业主自治扩展到居民自治的领域，作为居民自治下沉的院落自治也涉足物业管理的内容。现行立法对于社区公共事务的范围并无明确界定，对于物业公司与居民委员会之间的关系也没有说明，导致实务中多头管理和职能交叉，并引发法律法规适用的混乱。

(二)共识困境与分异风险

制度形成领域的“人民公意”可以建立在投票民主的基础上，即使有“民主的不满”，也可以通过宪法平衡和兼顾少数群体的权利保护，从而避免“多数人对少数人的暴政”。但基层自治直接关系到人民的获得感、幸福感和安全感。如何把多元化、异质化的各种诉求整合起来，是居民自治首先需要面对的难题。

1.利益共识之困境

智慧城市建设加速了社区多元利益格局的形成，社区居民的利益分化和冲突随着话语权的重新分配日益凸显。社区民主决策关乎每一个参与者的自身利益，亦关系到邻里和睦与和谐社区建设。正如哈贝马斯所言，“公正的判断依赖于对以下问题的回答，即所有参与者相互冲突的需要和利益是否得到了应有的承认，是否从参与者自身的角度得到了考虑”。⑤社区民主决策不能完全建立在投票民主的基础上，无法简单按照少数服从多数的原则展开。除了利益分化和冲突频繁，信息社会居民的诉求表达还有一个特点，就是随机性和变动性较大，个体的主张和诉求可能反复发生变化，由此导致共识达成的效率低下，居民自治的成本不降反升。

以K社区既有住宅加装电梯为例。为既有住宅加装电梯是政府主推的智慧城市智能家居系统升级的内容之一。地方政府为符合条件的居民住宅加装电梯提供资金补贴，但加装电梯需“取得本单元、本幢或本小区房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，其他业主无异议”。大部分楼层高的住户表示支持；部分一楼住户反对，理由是加装电梯影响其采光；还有一些低楼层住户以及出租户在中立和反对之间不断变换立场。K社区D小区有一个单元，除一楼业主外都同意加装电梯，但一楼业主R某要求其所在单元其他业主高额补偿自己的损失才肯放弃异议，利益分化导致加装电梯一事久拖不决。K社区加装电梯的共识困境并非个案，而是一种常态。

投票民主无法应对智慧城市建设进程中社区内层出不穷的利益分化和冲突，利益共识的最终达成有赖于协商民主。用哈贝马斯的话说，要对后果达成共识，最好的办法就是实际参与和理性沟通。而韦伯认为，工具理性使人们的行动摆脱了价值和道德判断，生活目标仅仅局限于功利追求，它所追求的合理性不是内容上是否合理的判断，而是处理方式是否正确的判断。在多元化和异质化的社区中，只有找到或制造出利益重叠的部分，居民之间的利益共识才有望达成。

2.价值共识之难题

现代社会不仅呈现出利益多元，还折射出价值的多元主义。在信息社会中，不同利益群体之间的文化和价值鸿沟也日渐清晰，只是在工具理性影响力扩张的背景下，价值多元和价值冲突往往被遮蔽于利益冲突之下。通常在价值问题上，基于道德标准和文化背景的差异，人们很难达成共识。哈贝马斯认为存在普遍道德，所以即使在价值多元化的领域仍然有望通过理性沟通达成共识。但现实是，并非每个参与商谈的主体都具有普遍道德。

从价值观“祛普遍性之魅”的视角出发，或许能够理解价值共识难题。柏林从“文化多元主义”推衍出“价值多元主义”思想，并且认为“原则上可以发现所有价值都能和谐相处的模式”是“建立在关于世界本质的一种错误的、先验的观念之上”。⑥在柏林看来，价值是无法通约(incommensurable)也不能兼容的。利益分化和冲突或许可以通过理性沟通形成利益重叠和利益共识，但价值分化和冲突可能导致拒绝沟通的情形，或者即使通过理性沟通也无法达成共识。尤其在非政治领域，人们可能不沟通、不妥协，最终加剧空间分异和社会分层。

3.空间分异之隐忧

智慧城市建设加速我国城市社会空间结构变化和空间分异，城市空间资源分配不平等和空间发展矛盾升级。社区是由利益或价值分异的成员组成的，社区划分以地域性为特征，以认同感为纽带。依据公共选择(Public Choice)理论，⑦公共选择机制是各参与主体通过交易来谋求自我利益最大化的实现，其过程是个人偏好向社会偏好转化的过程。利益冲突可能通过利益重叠达致利益共识，价值冲突则难以消解。频繁的利益冲突和价值冲突会令部分居民基于对现状的不满产生“逃离”当前社区的冲动，期望进入拥有身份认同和文化认同的理想社区。这种被动的“逃离”和选择强化了空间分异和社会分层。

传统空间分异主要取决于经济条件，但在智慧社会——人成为数据人的时代，人们更倾向于根据对社区居民的大数据分析选择具有身份认同(包括受教育背景、职业背景和价值取向等社会分异要素)的社区，空间分异逐渐过渡到亚层次的分化，即以文化、价值观和职业等社会分异要素进行群体区隔。空间分异所带来的负面社会效应是多重的，包括经济、环境与福利权利空间的分异与对立，甚至可能导致社会分层加剧和社会极化现象产生。目前我国智慧城市建设本身也存在发展不均衡的问题。随着智慧城市空间分异与社区均质化发展的推进，居民自治水平也会呈现出两极分化的样态。均质化发展较好的社区，社区成员更易达成共识，居民自治水平相对较高；反之，非均质化的社区居民自治水平较低。

(三)网格化管理与居民自治发展失衡

网格化管理与居民自治之间存在张力。一方面，网格化管理在政府与公民之间搭建起沟通交流平台，客观上更有利于服务基层群众；另一方面，网格化管理的行政扩张及其数据采集在一定程度上侵入到私人自主的领域，可能危及居民自治的自主性。网格化管理与居民自治发展失衡主要表现在以下方面。

1.重“管控”轻“自治”

中国传统社会基层治理是一种专制权力支配下“官治”与“民治”(乡绅自治)互相嵌入的组织结构，这种官民互嵌的方式在近代得到延续。20世纪50年代以来，单位组织作为政治单元、生产单元和社会单元成为基层治理的中介，社区成为国家政权的基础单位，“附属于国家权威管制体系的现代再造过程当中”。⑧改革开放以后，“单位人”越来越多地转化为“社会人”，现在的基层社会是政府直接面对异质化的个体民众，基层自治组织在基层治理中发挥着连接政府与社会的中介作用。基层政府交给基层自治组织委办的行政事务越来越多，自治组织彻底行政化。党政系统的外围组织，如工会、共青团、妇联以及挂靠政府的社团组织，也通过与政府建立关系，宣传政策法规，处理公共事务，发挥政府助手的作用。概言之，基层治理体系逐步实现了对社会组织的“官治化”和“去自治化”，以“管控”为核心的治理逻辑贯穿始终。

目前，智慧城市的建设片面强调通过网格化管理提升政府效能，忽视了基层自治的发展。根据智慧城市建设标准，智能社区要打造全实时安全防控平台，利用科技手段实现对社区人员、车辆、房屋、重点部位的全覆盖动态化管控。这一举措对社区人、事、物的管理和服务模式带来了很大转变。比如，可以轻松实现对特殊人群的有效管控，还可以利用大数据和云计算提升社区管理的趋势预判能力，防患于未然。在基层自治领域，一方面伴随着简政放权的改革，社区居委会承担的行政任务有增无减，居委会的行政化倾向愈发明显；另一方面，基于建设智慧城市的需要，政府独立或联合企业通过财政支持或项目运营的方式投入资金实现社区升级，社区对政府或关联企业有了更多的依附性，进而可能忽略社区居民的利益诉求。无论是行政化还是向上和向外依附，都使得居民难以成为居委会的主要服务对象，社区居委会与居民的关系走向异化。

2.重“维稳”轻“维权”

网格化管理最初是以犯罪预防和社会控制为目标，将社区划分为不同区域，并配备专门的网格管理员，以移动互联网、即时通讯工具和信息平台为技术工具，实现对社会情况的充分掌握和控制。网格管理员对于城市社区中的人、事、物的信息收集，为政府采取行动提供信息，也促进各部门工作相互协调。近年来，网格化管理已经成为社会治理的代名词。智慧城市背景下，网格化管理以“维稳”为导向，强调利用大数据、人工智能技术，全面收集社区信息，清晰刻画人车轨迹，为案件侦破提供线索，打击预防犯罪，提高社区居民安全指数。**在一系列重要讲话中指出要创新社会治理理念，努力适应社会结构和利益格局变化的现实要求，不断增强广大人民群众的获得感、幸福感和安全感。这种重“维稳”轻“维权”的价值取向下的网格化管理，忽视居民的权利诉求，偏离了智慧城市建设以人为本的宗旨。

以K社区为例。K社区在街道、派出所牵头下成立了社区网络服务平台，主要是以“维稳”为目的。派出所通过网络服务平台密切关注社区动态，一旦发现矛盾立刻积极介入，以保障社区稳定。K社区W居民小区业主对物业公司不满，拟通过业主大会解聘物业公司。尽管业主大会已经投票表决解聘物业公司，但社区和派出所工作人员仍建议不要解聘，社区和派出所负责人更是在网络议事平台中直言要以大局为重，要维护小区稳定和社会稳定。解聘物业公司是居民以业主身份行使的权利，于法有据，程序规范，理应得到支持。但社区和派出所以“维稳”为目的，简单压制矛盾，忽视公众的诉求，以“堵”代“疏”，短期看来似乎实现了“维稳”的目的，长期看来并不利于和谐社区的构建。

3.重“数据”，轻“隐私”

对信息化社会来说，大数据应用除了使政府借助于网格化管理提升管控能力外，还有一个重要的变化就是数据共享。智慧城市强调数据共享。在智慧社区商圈中，关联企业对基于安全防控或者智能服务而获取的数据并不具有独占性权利。企业收集的平台数据中包含了大量个人数据，理论上居民基于信息自决原则对此类数据享有数据隐私保护的权利。但数据共享背景下，政府、社区、社会组织、关联企业、居民个人之间关于数据的权属如何配置？比如，关联企业获取和传输网络平台上的个人数据是否需要用户个人授权？其他主体获取数据是否需要数据平台和用户个人的双重授权？毋庸置疑，个人数据隐私权利应当得到法律保护，但如何界定个人数据的范围、如何设计保护机制尚无定论。

以智能动态防控平台为例。智能动态监控不仅支持智能检索与智能研判，还能够实现跨域、跨平台传递结构化数据。视频监控共享互联平台把传统安防技术、视频智能分析、多媒体通信等技术融合在一起。这种数字化、智能化的视频网络监控发展为政府加强管理提供了极大的便利。比如，人脸大数据平台和车辆大数据平台数据共享于警务大数据平台，满足公安部门、政法部门和应急管理部门日常管理工作的需要。目前我国在智能监控技术层面出台了《公共安全视频监控联网信息安全技术要求》国家标准，但关于视频图像信息库的数据交换与共享、清洗与保密并无法律规范。智能技术蓬勃发展，伴随着智慧城市的建设投入使用，但配套的个人信息保护立法没有跟上，不利于居民数字权利的保障。缺乏法律规制的大数据，随时可能从“阿拉丁神灯”变成“潘多拉魔盒”，危及公民个人数据隐私。

三、法律应对

党的十九大报告明确指出要“提高社会治理法治化水平”。法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会治理的基础性保障。促进社区自治理念的更新，明确价值取向，完善相关立法，满足智慧城市居民自治发展中的实践需要，是基层自治法治化的具体要求。

(一)价值取向

1.以“维权”为导向，尊重与保障人权

21世纪以来，由于社会冲突增加，群体性事件频发，基层政府的首要任务是维护社会稳定。公共社会的异质性和多元化特征决定了社会矛盾的多发，而基层民主是社会矛盾的泄洪道。当社会组织的行政化和去自治化消解了自治组织的中介功能时，这一泄洪道被关闭，对民众正当的权利诉求的忽视与压制可能导致矛盾积累后更易爆发。社会治理的终极目标应当是使人民群众的合法权益得到最大限度的维护，使人人都享受和谐状态。社会和谐与社会稳定是一种正相关关系。社会矛盾从表面上看是利益冲突，但实质在于民众的基本权利没有得到尊重和保障。消解矛盾的最佳途径是开放基层民主的通道，有效利用互联网了解社情民意，及时把握民众的诉求，以人民群众为中心，以“维权”为导向，尊重居民的表达权与自治权，舒缓基层群众的焦虑与对抗情绪，通过“维权”达致“维稳”的目的。

尊重和保障人权是法治社会的价值取向和最高标准。一种法律秩序之为合法的程度，取决于它在多大程度上能兼顾公民的私人自主和公共自主。⑨网格化管理的推进不能也不应当阻碍居民自治的发展。首先，社区治理应以民生维权为价值取向。公共服务的满意度首先取决于民众的获得感和幸福感。矛盾的产生主要是人与人之间关系的不和谐导致的冲突。“维权”的目的是通过民生保障创造和谐的人居环境，让人“不上火”；“维稳”的目的是“灭火”，强调把社会矛盾控制在一定范围内。其次，社区治理要从“治民之术”走向“治权之术”，推进社区居委会的去行政化，保障居民自治的发展空间。再次，智慧城市有必要构建新的人权保护机制。随着数字经济和智慧社会的深入发展，人权形态开启了以“数字人权”为代表的第四代人权。社会治理需要确立全新的人权观，为“数字人权”提供有效的法治化保障。⑩

2.以“善治”为导向，引领科技向善

智慧治理应追求“善治”，力求避免价值取向的异化。善治是一种理念，也是一种价值追求。善治所要达到的目的在于激发人的善念。“真正无愧为一‘城邦’者，必须以促进善德为目的。”(11)在古典思想家看来，以德性为基础的生活才是幸福的生活，才是法的终极目的。美德的特性在于团结人们的心灵，使他们为了自身的利益联合起来。卢梭一针见血地指出，“无论哪个国家的人民都有一种离心力……使他们不断地互相发生影响，都想牺牲邻人来扩大自己，因而弱者不久就有被吞灭的危险，而且，除非大家都处于某种平衡状态，使压力处处都差不多相等，否则，谁也保不住自己”。(12)立法者作为教育者，应以正义(美德)为基础制定法律，通过法律追求善、恢复善，塑造好的社会。“法律的真正目的是诱导那些受法律支配的人求得他们自己的德行”，社会共同体必须以善为目标。(13)

国务院副总理刘鹤在2019年8月26日的智博会上指出，“智能技术发展要以人民为中心，展现科技向善的力量，更好满足人类需要，努力提高人类福祉，要提高人类驾驭人工智能的能力，防范技术失控引发的各种风险”。科技是手段，向善是选择。信息社会的科技进步是把双刃剑，对智能技术的运用若不能以法律加以规制和防范风险，极易滑向恶的深渊。目前我国科技伦理界限和法律规制都远远落后于科技发展。公众在享受科技发展带来的福利同时，也明显体察到科技的负外部性。智慧城市建设进程中智能技术被广泛运用，立法应当紧随其后，倡导人类善用科技，引导技术和产品放大人性之善，通过科技服务人民美好生活。

(二)立法完善

1.权利保障精细化

一部法律的规定有很多，但公众最关注的往往就几条。立法如果针对公众关注的“关键几条”精细设计具有可操作性的条款，就可以解决大部分问题。近年来，我国立法工作也在强调从粗放型立法向精细化立法转变。居民自治立法尤其应以“立足实用、确保管用”为基本要求，以解决问题、保障居民自治权为基本出发点，精细设计切实可行的制度，增强法律法规的可操作性。

其一，统一“居民”认定标准。依据《城市居民委员会组织法》规定，在“本居住地区有选举权的居民”可列入居民名单。城市人口大量流动必然导致人户分离的现象，具体有两种：一种是户口在本社区，但是人不在本社区；另一种是人居住在本社区，但户口不在本社区。结合宪法、居民委员会组织法和户口登记条例的精神，实际居住情况是确定一个公民是否为某一社区居民的唯一标准，也是是否享有基层群众自治组织选举权和被选举权的标准，而不是当地公安机关登记在册的户籍。我国关于居民身份认定标准的法律文件位阶较低，各地的实施细则内容又有一定差异，因而实践中居民身份认定标准不一。这一问题伴随着智慧城市的建设有望得到解决。各地立法机关可以对居住期限做出统一规定，比如规定在户籍所在地具有选民资格的公民，在本居住地区居住满一年以上即可列入居民名单。智慧城市要求数据共享，大数据时代人户分离的公民是否在原户籍所在地具有选民资格，是否在现居住地居住满一定期限，智能管理系统会自动统计和计算，符合条件者可以自动纳入居民名单，无须依申请而认定，有效避免了居民身份认定的真空地带。

其二，完善居民自治的民主参与机制。现行法律法规仅比照我国选举法对基层自治组织的民主选举做出了较为全面的规定，但就社区公共事务的范围、居民对社区公共事务如何行使民主参与权等并无明确规定。民主参与机制的缺失导致居民对于应当参与决策、管理、监督的社区公共事务无能为力。智慧城市背景下，居民行使自治权应当以直接参与为主。以居民委员会选举为例。依据《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。传统模式下，为降低自治成本，社区倾向于采用户代表投票或居民小组选举代表投票的方式做出民主决策。对于户代表投票，可能“一人一票”与“一户一票”的差异会导致“票”“值”不相当；对于居民小组选举代表投票，真正的风险在于代表的有效性大大降低，背离了直接民主的初衷。智慧城市的智能投票系统足以支撑居民直接参与民主决策，并确保“一人一票”和“一票一值”，无须再通过间接民主的参与方式。现在我国部分省市已经在基层自治组织选举中推广直选方式，既保障了民主的有效性，又降低了贿选的风险。

其三，澄清社区自治法律法规的适用范围。居民自治与业主自治的交叉与融合要求澄清法律法规的适用范围。首先应当澄清居民自治与业主自治的区别，明确二者的法律依据、权利基础以及计票方式的差异。在业主委员会代行居民委员会职责或者院落委员会代行业主委员会职责时，能够明确应当适用的法律法规。其次应当明确基于公民权的社区公共事务和基于物权的小区公共事务的具体范围和划分标准。现行立法对于社区公共事务的范围并无明确界定，鉴于社区与居民小区在物理空间上有重合的部分，实践中自治主体也极易混淆社区公共事务与小区公共事务的界限，很难判断如何适用法律法规。再次应当通过地方立法规范社区自治，理顺社区居民委员会、业主委员会和物业公司的关系。智慧社区资源配置带来的高利益相关性使“居民”身份认同增强，居民自治发展势头良好。但居民自治的智能化程度有待提高，亟待利用“互联网 ”等现代科技手段为社区赋能，增强社区居民自治的功能，让社区回归社区自治的本位。

2.协商自治制度化

社区居民共识的达成建立在投票民主和协商民主融合的基础上。在一个多元化和异质化的社区中，每一个居民的诉求都应当得到尊重。平等的对话、各方利益的兼顾与平衡更有助于维护社区邻里的和谐氛围。在社区共同体内部，任何单纯以投票、表决、命令为工具的强制性的自治方式都可能伤及少数群体的利益和情感。居民自治的良性运转有赖于科学的共识达成机制。社区协商议事机制能够通过商谈发现或制造利益重叠，有效促成社区居民利益共识的达成。哈贝马斯对在多元主义条件下如何通过商谈达成共识展开了详细的讨论。在他看来，“商谈”的目的是对于“什么可以被通约化”达成一种共识。在这种构建中，个人的需要和诉求以及兴趣不必也不能被排除出去。程序性的制度规定是协商民主得以实现的重要保障，有必要将协商自治纳入“硬治理”，通过地方立法予以规制。

地方立法应当面向智慧城市的协商自治实践，通过案例自下而上地推动协商议事制度的完善与演进。通过立法规范协商主体和协商程序，用合理的制度设计指引协商行为，保障协商结果的合法性。社区协商除了坐下来面对面议事，还可以借助视频会议平台开展线上议事。社区居委会、社区党委、业主委员会、物业公司代表和居民可以参加视频协商会议，不仅不受地域限制，而且效率很高。“法律同时一身兼二任：即是知识系统，又是行动系统。它既可以理解为一种表达规范的语句和解释规范的文本，也可以理解为一种建制，也就是说理解为诸行动规则的复合体。”“法律由于其较高的合理性程度而区别于自然长成的建制秩序。”(14)协商自治制度化是居民自治法治化的重要内容。法治框架下展开的基层协商自治，不仅能有效破解居民利益分化与共识困境，还能有效降低空间分异的风险。

3.监督机制具体化

完善对基层自治组织的监督机制是保障居民自治权的题中应有之义。正如洛克所言，人民一旦将手中的权利交出去，获得权利的主体如果不受制约便极有可能异化为人民的对立面，进而侵犯人民的权利。无论是政府组织还是基层群众自治组织，其成员首先是人而不是神。“人们采取行动时主要是自利的、利己主义的和工具性的；他们根据自己的个人福利(或者是他们临时性家庭的福利)所得来决定采取怎样的行动。”(15)理性选择理论假定所有人都是自私自利的“小人”，一旦不受约束就会最大限度实现自己的利益，甚至损害他人或社会利益也在所不惜。

智慧城市市场的巨大体量和潜力吸引了众多企业的参与。在智慧社区商圈中，参与方除政府、社区居委会、社会组织以外，还有许多关联企事业单位。社区居委会可以购买公共服务，也可以兴办有关的服务事业。智慧城市建设给居民带来“好处”(利益相关性)的同时，也为居民委员会制造了权力寻租和腐败的空间。现行法律关于居民自治组织的内部监督和外部监督都还停留在原则性条款上，不具有可操作性。以回避制度为例。目前仅有部分地方性法规规定居民委员会成员之间实行回避制度。比如，《湖北省社区居民委员会选举办法》规定，居民委员会成员及其近亲属不得担任居务监督委员会成员；(16)《成都市社区居民委员会直接选举规程》规定，按照回避原则，社区居民选举委员会成员本人的直系亲属被提名为正式候选人并决定参加选举的，其职务自行终止。(17)但对居民委员会成员近亲属涉足社区服务事业或在关联企业工作时是否需要回避并未有法律规制。由于掌握信息和资源的不平衡和不对称，这种基于亲属关系形成的利益链和利益输送现象极易滋生。调研中发现，家庭成员中一方系居民委员会成员或社区专干，利用工作便利为在关联企业工作的家庭成员牵线搭桥，实现隐性利益输送的现象并不少见。

2016年10月通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定领导干部的配偶、子女及其配偶不得违规经商办企业，要求阻隔领导干部与从事营利活动的家庭成员间形成隐性利益输送链。尽管在过去的基层自治实践中，我国通过“一肩挑”与“两票制”的改革尝试将基层群众自治组织中从事管理的人员纳入党内监督的范畴，但在实践中，对村和社区一级中的非党员干部仍无法实现有效监督。2018年3月通过的《中华人民共和国监察法》首次将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围，为解决这一问题打下了基础。但是，监察法仅规定“基层群众性自治组织中从事管理的人员”属于监察机关的监察对象，关于“监察主体”“监察内容”“监察程序”和“监察方式”等问题仍有待细化与完善。因此有必要通过立法规制居民委员会成员和社区工作者近亲属的关联营利行为。首先，应当进一步明确居民委员会在自治事务范围内的权、责、利和居民的监督权，确保居民委员会对居民负责；其次，根据实践经验研判与智慧社区建设高关联的行业，明确应当回避的亲属关系及利益冲突事项，避免隐性利益链的形成；再次，加大对基层群众性自治组织中从事管理的人员的监督和问责力度，使居民委员会真正成为服务社区居民的基层自治组织。

九尺之台，起于垒土。基层自治若始终深陷“内卷化”困境，必不利于国家建设发展。“强国家-强社会”模式和“共建共治共享”格局是智慧社会治理的发展主流。“当代基层社会秩序的重构，一方面要建立在传统社会秩序规则与现代社会秩序规范的贯通基础上，另一方面要把秩序原则确立在法治框架下的社会自治基础上。”(18)法治是基层自治的边界和保障。无论是居民自治的推进与下沉，还是协商自治的确认与展开，都必须在法律的框架下进行。智慧城市建设应当奉以人为本的“智慧治理”为圭臬，“智慧治理”的纵深发展亦应以基层群众的“智慧自治”为基石。关于社区自治的立法应当深刻把握信息社会的时代境遇和社会治理理念的转向，审慎平衡政府网格化管理权和社区居民自治权的关系，重新塑造基层政府、基层群众自治组织与居民之间的关系，为基层自治的良性运行提供有效法律支撑。

注释：

①数据来源于前瞻产业研究院2019年6月发布的《2019年中国智慧城市建设竞争格局全局观》。

②按照联合国世界卫生组织的划分标准，44岁以下的人被列为青年，45-59岁的人被列为中年。

③邓大才：《利益相关：居民自治有效实现形式的动力基础》，《东南学术》2014年第5期，第40页。

④朱光喜：《居民自治与业主自治：两种社区自治机制的比较——基于公共事务自主治理理论的视角》，《广东行政学院学报》2012年第4期，第42页。

⑤Habermas,Moral Consciousness and Communicative Action,The MIT Press,1990,p.65.

⑥伯林：《自由论》，胡传胜译，南京：译林出版社，2003年，第49页。

⑦参见James M.Buchanan:“Social Choice,Democracy,and Free Markets”,in Journal of Political Economy,LXII,1954.pp.114-123.布坎南、塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，北京：中国社会科学出版社，2000年，第34-43页。

⑧周庆智：《在官治与民治之间：关于基层社会秩序变革的一个概括》，《学术交流》2019年第7期，第60页。

⑨哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第508页。

⑩马长山：《智慧社会背景下的“第四代人权”及其保障》，《中国法学》2019年第5期，第5页。

(11)亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，2009年，第141页。

(12)卢梭：《社会契约论》，李平沤译，北京：商务印书馆，2011年，第53-54页。

(13)阿奎那：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，北京：商务印书馆，2011年，第195页。

(14)哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，第96页。

(15)敦利威：《民主、官僚制与公共选择》，张庆东译，北京：中国青年出版社，2004年，第4页。

(16)参见《湖北省居民委员会选举办法》，2018年9月25日印发实施。

(17)参见《成都市社区居民委员会直接选举规程》，2010年11月9日实施。

(18)周庆智：《在官治与民治之间：关于基层社会秩序变革的一个概括》，《学术交流》2019年第7期，第57页。

（中国法学会2018年度部级法学研究课题“智慧社会建设进程中社区自治法治化研究”[CLS(2018)D16]。）

来源： 《求是学刊》2020年第2期