乐东沿海虾塘数量众多，离海滩极近，严重破坏海岸带生态，整治工作正在推进。受访者供图
东锣岛现状，违法建筑物仍未完全拆除。新华每日电讯记者刘邓摄
新华社北京12月21日电(记者刘邓、陈子薇)12月21日,《新华每日电讯》刊载题为《公益诉讼“亮剑”，有力震慑海洋环境犯罪——海南以检察建议补行政执法短板，以公益诉讼补行政处罚不足，构建起生态环境保护新格局》的报道。
海洋倾废、非法捕捞、盗采海砂、海岛违建……近年来，人类经济活动给海洋生态环境造成的威胁越来越大，成为世界性难题。
作为拥有约210万平方公里海洋面积、1900多公里海岸线、定位建设国家生态文明试验区的海洋大省，海南也长期被这些难题困扰。
如何解决海洋生态环境难题？2017年7月，海南检察机关全面开展公益诉讼检察工作。检察官作为公共利益的代表，开始向逾越海洋生态红线、破坏海洋环境的违法者“宣战”，向履职不力的行政执法部门“亮剑”。
日前，欧洲环保协会驻中国首席代表龙迪一行，对海南公益诉讼检察工作进行了为期三天的考察。对于检察官在海洋环保中发挥的作用，他们赞不绝口。
“中国检察官被赋予公益诉讼新职能后，真正解决了我们所面临的一些环境问题。”龙迪说。
（小标题）海洋大省创新检察公益诉讼
2018年9月至12月间，徐某才、张某晟等人指挥雇佣的船长、船员共15名，驾驶“万祥689”轮从浙江舟山出发，乘着夜色，先后11次前往海南南海海域、台湾海峡海域盗采海砂，累计采砂12.638万吨。
海砂均运到广东惠州港由章某销售，流入多地建筑市场，共计收入645万余元。记者曾在海南近海一个堆放海砂点，看到类似沙漠的景观，两米多高的沙丘绵延起伏，一眼望不到头。而这，仅为该类犯罪的冰山一角。
为什么海砂盗采如此猖獗？“这是因为违法成本较非法所得极不成比例。”海南省人民检察院第二分院检察官王帮元告诉新华每日电讯记者，当前对盗采海砂的打击，主要依赖海警、海监的行政处罚，根据《海南省海洋环境保护规定》，一般情形处罚金额顶格5万元，若干严重情形处5万元以上20万元以下罚款。
“执法部门只能抓到船员，幕后的指使者、船主却能逃避处罚，这明显不足以遏制此类违法行为。”王帮元说。
在他看来，盗采海砂破坏了海洋生态系统，但执法部门没有追究这一损害责任。
为遏制该犯罪势头，2019年11月21日，海南省人民检察院第一分院就张某晟、徐某才、章某等人生态资源侵权案，依法向海口海事法院提起民事公益诉讼，诉请法院判令张某晟等人承担非法盗采海砂造成的生态环境损害赔偿责任，赔偿修复费103.1万元，并承担评估鉴定费10万元。法院判决支持检察机关的全部诉讼请求。
截至目前，类似的案件，海南检察机关办理了10件，法院5件判决支持、5件调解。
检察机关追究了容易被行政执法机关忽视的“船主”共同侵权责任，还通过追究盗采海砂的海洋生态损害赔偿责任，大幅提高了该类犯罪成本，对幕后黑手形成有力震慑。
2020年10月22日上午，随着一声铿锵有力的法槌敲击声，海南省人民检察院第一分院诉蔡某某、胡某某非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案，在万泉河环境资源巡回法庭公开开庭审理。
法院审理查明，2020年4月6日至4月21日，蔡某某伙同胡某某分别驾驶渔船从清澜港出港，在文昌、琼海及三亚附近海域，使用底拖网捕捞作业达45次，捕获各类海鲜25103公斤，捕捞区域均在海南省管辖海域底拖网禁渔区线内。
这是海南省人民检察院第一分院，向法院提起的十多起非法捕捞系列公益诉讼案件之一。
“这批案件不仅通过刑事追责，震慑了违法犯罪分子，还通过民事赔偿，让有关部门有资金以增殖放流的方式，修复受损的海洋生态环境。”海南省人民检察院第一分院副检察长戴彦说。
近年来，海南检察机关共立案办理海洋公益诉讼案件173件，涉及海洋环保方方面面：
针对三亚市天涯区沿海防护林被大量盗砍盗伐、焚烧问题，三亚检察机关依法向天涯区农业农村局发出诉前检察建议，督促加强对海防林的管护；
针对陵水黎族自治县新村港、黎安港养殖户擅自建设渔排网箱，从事海水养殖生产、经营海上渔排餐厅排污问题，陵水检察机关向相关行政职能部门及乡镇政府发出诉前检察建议，推动拆除养殖渔排400多个，拆除海上渔排餐厅1000余平方米；
针对万宁大洲岛海洋生态国家级自然保护区被渔民非法占用搭建棚屋等问题，海南省检察院第一分院向海南省海洋与渔业厅发出诉前检察建议，要求其依法履行管理职责，责令违法行为人拆除，或由该厅依法整治清理现存的违章设施……
海南检察机关通过检察建议，补上了行政执法上的短板，以民事公益诉讼，补足了行政处罚之不足，构建起生态环境保护新格局。
（小标题）中央环保督察两次反馈情况
提升公益诉讼影响力，既需要“量”，更需要“质”。海南检察机关直面历史遗留问题，啃“硬骨头”，先后办理了文昌定置网案、乐东沿海高位虾塘系列案等，监督、督促行政机关依法履职。这些行政公益诉讼典型案件，在海南、在全国都产生了良好示范效应。
定置网（俗称“绝户网”）捕捞，是渔民根据潮汐、洋流、鱼群种类等特点，形成的传统近海捕捞方式。这种捕捞方式严重破坏国家渔业资源，威胁航道安全，但因关系到渔民生计和社会稳定，长期得不到有效解决。
决定碰一碰这个“老大难”问题后，文昌检察机关多次向文昌市海洋与渔业局发出诉前检察建议，要求其对辖区海域内的定置网进行清理并处罚。但该局重形式、轻效果，收到诉前检察建议后并没有全面履职。
2018年12月，文昌检察机关向海口海事法院提起行政公益诉讼，请求确认行政执法部门行政行为违法。2019年7月2日，海口海事法院开庭宣判，判令行政执法部门在判决生效6个月内，履行查处辖区海域内违法定置网的法定职责。
“敢把行政机关告上法庭，还能胜诉，不容易。其实文昌渔业部门的工作在海南各市县里算是做得不错的，被我们盯上刚开始是有点不服气。”海南省人民检察院公益诉讼部主任刘本荣告诉记者，该案在海南省海洋渔业系统产生了重大影响，经新闻媒体报道后产生良好示范效应。
非法侵占海岸带200米生态红线，建设养殖鱼虾的池塘——这在海南沿海市县普遍存在，其中以乐东黎族自治县九所镇海坡村一带为最。
20世纪80年代以来，受经济利益驱动，当地群众在没有任何审批手续的情况下，直接破坏海防林建虾塘，84.6公里的海岸线上遍布高位虾塘，面积多达1738亩。
“这些虾塘通过抽取海水来养殖鱼虾，为了节约成本，他们直接将养殖污水向近海排放，造成周边土地盐碱化，严重破坏了海洋生态环境。”乐东黎族自治县人民检察院副检察长邢默洪说。
检察机关瞄上了这块“硬骨头”，但“啃”下它的难度之大超乎想象。“中央环保督察两次向当地政府反馈情况！”海南省人民检察院副检察长李顺华在介绍办案背景时如是说。
难度大一方面是因为收益大，据介绍，一亩虾塘的收入一年就将近100万元，因此，水产养殖户对退塘还林抵触大，甚至强行阻挠；再加上地方政府缺乏资金，只对违规虾塘进行结构性破坏，没有持续跟进，造成被破坏的虾塘不久后又被养殖户复建。
乐东黎族自治县人民检察院在深入调查研究后，形成专题报告。在争取到该县主要领导支持后，于2019年4月12日分别向乐东县自然资源与规划局、九所镇政府、农村农业局、生态环境局等部门，发出13份检察建议书，要求相关行政部门联合整改，推动拆除沿海6个乡镇辖区内246个近海违规虾塘。
2020年7月，检察官在“回头看”中发现，虾塘复垦、复绿面积不足，拆除垃圾也未清理，于是就这些问题形成调查报告，并再次得到县委县政府支持。目前，整治修复工作正在进一步推进中。
刘本荣认为，检察机关办理乐东沿海高位虾塘公益诉讼系列案，是“告政府”之外另一种非常富有中国特色的法律监督。
“这一系列案件的办理，为其他沿海市县整治高位虾塘养殖，提供了很好的借鉴”，刘本荣说，“我们的办案理念是‘双赢共赢多赢’，助推政府去解决一些公益侵害的顽疾”。
“其实，国外对中国检察官提起那么多公益诉讼很吃惊，疑惑是不是他们净挑一些简单的案子来凑数？我发现并不是！”龙迪感叹。
（小标题）共同探索预防性公益诉讼之道
海洋公益诉讼绝不是“一诉了之”，主要目的还是修复被破坏的生态环境。
修复的最佳方式是恢复原状，但海洋污染范围大、种类杂、易扩散、持续时间长，往往难以真正恢复原状。因此，积极开展预防性司法，让破坏海洋生态的行为不发生，或阻止损害进一步扩大，就显得更为重要。
好的预防效果与充分的公众参与、重视环评和报建程序等密切相关。
自2018年10月23日起，海口市12345热线平台陆续接到市民11次举报，称有运泥船在恒大美丽沙附近海域倾倒垃圾。对此，海口市海洋与渔业局在平台的回复均是查无此事。
海口市秀英区人民检察院永兴海洋检察室，通过对接12345热线平台发现上述举报情况后，于2018年11月通过无人机三次巡查，拍摄到有运泥船非法倾废。
视频显示，运泥船从临时码头开出1海里左右就开始掉头，掉头时船舱底部打开，一边行驶一边倾倒，船后泛起一条黄黄的水带，夹杂着一些塑料垃圾漂浮在海面。
专家意见认为，非法倾倒入海的建筑垃圾无法从海底清理出来，即使清理也可能造成二次破坏，只能评估其造成的损害，请求违法行为人赔偿实际损失，然后再将这笔钱用于生态修复工作。
为此，针对海南中汇疏浚工程有限公司等主体非法倾废造成的海洋生态环境损失，2019年11月1日，海口市人民检察院向海口海事法院提起了民事公益诉讼。2020年3月26日，一审法院判决被告支付修复费、鉴定费等907万元，中汇公司不服提起上诉，二审法院维持原判。
“对我来说，这个案例的亮点不是900多万元的罚款，而是面对公民举报，如果有关部门不作为，还有一个保障在检察官那里。”龙迪说。
欧洲环保协会一行考察三亚期间，专程乘坐渔政的执法船，在海上颠簸了4个小时前往东锣岛。这是一座岛体呈南北走向，长约550米、宽约280米的无人海岛，岛上植物种类共53科113类，生态系统脆弱。
2013年9月，三亚东锣岛海上游乐有限公司经过海南省人民政府审批，取得了《无居民海岛使用临时证书》。但自2008年开始，东锣岛公司在未经审批的情况下，在岛上大肆砍伐原生林木，建设了大量钢筋水泥建筑和道路，经三亚市林业科学研究院鉴定，砍伐面积达33.9亩。
2010年2月，东锣岛公司又在未取得海域使用权的情况下，擅自非法占用海域，修建防波堤、铺设海底电缆。这些行为虽然受到行政部门的罚款处罚，但东锣岛公司在缴纳400多万元罚款后，并未停止侵害行为，也未恢复海域原状。
“我们在接到群众举报后，立即开展调查取证工作。”三亚市城郊检察院第四检察部主任邢玉兰说，调查发现，三亚市自然资源和规划局、三亚市综合行政执法局等部门，不依法履行职责，致使国家和社会公共利益受损。
三亚市城郊检察院随即向相关职能部门发出检察建议，促使东锣岛公司与行政部门、银行达成三方协议，交纳147万元专项生态修复费，并在东锣岛周边海域增殖放流贝类约120万只，拆除违法建筑并补种树苗5000多株、复绿林地30余亩。
我国开展预防性公益诉讼，可以做的还有很多。从事公益诉讼中外比较研究的北京大学法学院讲师吴凯杰说，目前，一些国内的社会组织已经在提起预防性的公益诉讼，比如北京市朝阳区自然之友环境研究所在云南提起的绿孔雀案，就是想在水电站没有建成时制止项目，避免濒危物种的生存栖息地被破坏。
“但我国社会组织目前只能提起民事公益诉讼，所以诉讼打得非常艰难。如果检察机关能够与社会组织合作，提起行政公益诉讼，就可以沿用现存的30多部环保法规，打官司难度会小一些，效果也会更好一些。”吴凯杰认为。
我国开展预防性公益诉讼正在起步阶段，但探索从未止步。陪同欧洲环保协会一行来海南考察的最高人民检察院第八检察厅主办检察官邱景辉认为，新的刑法修正案（十一）将环境影响评价造假入刑，《重大行政决策程序暂行条例》对县级以上地方政府出台重大公共政策，需进行环境风险评估也提出明确要求。检察机关可以据此提前介入，监督行政机关行政决策方面的问题，做一些预防性工作。
邱景辉透露，在公众参与方面，最高检正谋划打造“公益志愿者互联网 ”的平台。
“这个平台能够让所有关注公共利益的人，用小程序直接给检察官提供线索”，邱景辉介绍，“公益志愿者专业团队将对这些线索进行评估，筛选后根据管辖权再流转到各个办案部门，案件办理的效果也将由公众评估。”（完）
