历观古往今来，任何政治体制并非尽善尽美，利弊得失亦在情理之中。法国启蒙思想家卢梭说得好：“如果有人要绝对地提问，哪一种才是最好的政府，那他就是提一个既无法解答而又无从确定的问题了。”从中国古代地方行政体制变化看，可以说，一方面由殷周分封制到战国秦朝郡县制的转变显然有其进步性，并取决于种种社会、经济、政治等情势的演进，又有类似人们常乐道的诸如 “书同文，车同轨” 以及有利于文化交流、经济交往、民族融合等等优势，但也绝不能因此说分封制决无其内在的合理因素。
明末思想家顾炎武说：“封建之失，其专在下。郡县之失，其专在上”，可谓一针见血点中分封、郡县体制之利弊得失；另一方面中国古代地方行政制度变化本身，也带有统治者对体制运作过程中的利弊得失认识后以作某种调整的含义，如从殷周分封制的实行，到秦朝李斯与王绾等人郡县分封之争后的废分封行郡县，到汉初刘邦“惩戒亡秦孤立之败”分封子弟为枝辅，实行郡国并行制，到唐朝柳宗元《封建论》的出笼，再到明朝顾炎武提出的“寓封建之意于郡县之中”的主张，便是最好的佐证。
就地方行政体制而言，分封制是中国古代君王分封诸侯臣下的重要政治制度，是古代政治制度中较早出现的一种地方行政机构的运作形式。这一制度源于何时，学术界颇有歧义。据说商朝已通过封邦建国建立起自己的地方统治。西周建国后，为了有效地控制幅员辽阔的疆土，巩固西周政权的统治，统治者借鉴了殷商的内外服制度经验，在全国范围内实行大规模的分封，这就是历史上著名的周初大分封。其具体内容是：周天子依据血缘亲疏原则，把土地和人民分封给同姓子弟、异姓亲信作诸侯，建立诸侯国，以拱卫周王室，史称“封建亲戚，以藩屏周”。诸侯在自己封国内，可以依例“有国以处其子孙”，把土地分封给卿大夫作采邑，卿大夫依例“有采以处其子孙”，把土地分封给士作禄田。
据《荀子·儒效》说周初共分封71国，其中姬姓子弟53国，异姓亲信14国。这些同姓、异姓诸侯国对周王室都有服从王命、纳贡服役、朝聘述职、出兵勤王等义务和责任。通过这种分封形式，确立起天子、诸侯、卿大夫和士之间严格的等级隶属关系，加强了中央对地方的控制和联系，从而体现出分封制具有某种中央集权的性质；通过这种分封形式，使得各诸侯国共同对周王室构成多重的防护屏障，为西周王朝数百年的稳固统治奠定基础。
但是，从长远看来，分封制度并不利于统一的中央集权国家的发展。在分封制下，尽管各诸侯要对周天子称臣并承担相应的义务，但这些诸侯也保留有相当的独立性。如诸侯在自己封国内，可依照中央政权官职设官分职，有自己的武装力量和征收赋税的权利。各诸侯国俨然成为一个个“有其土、田、人民” 的，具有地缘政治意义的地方实体。其结果，导致了周王朝的权力下移，周天子权力的分散和地位的削弱。从西周后期起，随着地方各诸侯国政治经济的增长和周王室的日益衰弱，中央王朝与地方诸侯的矛盾与斗争开始显露并日益加剧，“诸侯不朝，相伐，天子不能制” 的现象时有发生，最终导致西周的灭亡和春秋大国争霸的局面出现。
在这种情况下，一些具有敏锐政治眼光的人物已初步认识到分封制不利于君主中央集权国家的发展。如《左传》记载郑庄公与公叔段的矛盾使大夫祭仲觉察到受封者势力膨胀的危害性，并主张郑庄公先发制人及早除掉，以免受患。随后晋国大臣师服就晋封桓叔于曲沃一事建言：“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固……今晋，甸侯也，而建国。本既弱矣，其能久乎？”公元前531年，楚国申无宇总结了各国大夫犯上作乱事实后，也得出：“末大必折，尾大不掉”的结论。基于这种认识，春秋各国统治者开始把更多的注意力放在打击受封者上，并采取消灭大族，削夺封邑，减少分封等方式来限制受封者的力量。
从春秋中期到战国时期，一些国家逐渐推行直属中央的郡县制和流动的官僚制，在新兼并来的土地上停止分封，设立县和郡，然后委派家臣充当官吏进行管理，试图从体制上来消除分封制所固有的不利于中央集权统治的内在因素。但是，*刚统一中国后，人们在分封与郡县的利弊得失和体制选择问题的认识上，还存在着很大的差距。丞相王绾等人主张在全国继续推行郡县制的同时，部分袭用分封制，在新征服的燕、齐、楚等边陲地区分封子弟，以作枝辅，认为在这些地区不分封子弟为王则不利于巩固统治。
廷尉李斯则不同意这种看法，指出“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止” 的弊病，认为“今海内赖陛下神灵，一统皆为郡县，诸子、功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制，天下无异意，则安宁之数也，置诸侯不便”，要求全面推行郡县制。秦始皇也意识到“天下共苦战斗不休，以有侯王”的道理，遂采纳李斯的建议，“不立尺寸之封，分天下为郡县”，在全国范围内废除分封制，实行郡县制，希望从制度上来保证君主的中央集权统治。从此以后，郡县制这一地方行政体制成为中国封建社会的一大传统和君主专制式的中央集权制的重要组成部分而延续下来。殷周以来的分邦建国制的地方体制时代，基本终结了。
应该说秦废分封，行郡县显然是历史的进步，也有利于秦的统一。但是秦始皇和李斯只看到西周实行分封制最终导致天下纷争诸侯割据的局面，而未能看到分封制在周初特定历史条件下，曾起过有利于周朝势力在各地的扩展和巩固统治的作用。他们更忽略了刚刚统一的秦朝隐藏着原来六国旧贵族这一不安定的因素，而没能接受王绾等人所提出的部分袭用分封制的合理建议。可以说 “秦无尺寸之封，不立子弟为王”，与秦二世而亡不无关系。
西汉建立后，统治者对分封制又有了一些新认识。刘邦在总结秦亡原因时，就认为秦 “海内新定，同姓寡少”，没有分封是一个重要因素。而要“惩戒亡秦孤立之败”之教训，以避免重蹈秦亡覆辙，巩固西汉王朝在各地的统治，就必须在地方行政体制上进行必要的变通。于是刘邦在继承秦朝旧制基础上，在一些地方又实行封国制，形成了郡国并行的地方体制。正如徐天麟在《西汉会要》中说的：“汉祖龙兴，取周秦之制而兼用之，其亦有意于矫前世之弊也。”因此，从体制上说，郡国并行制是汉初总结历史经验之后出现的一种地方体制。这种制度在汉初一定时间内起过藩辅汉室，拱卫中央的作用。“高祖创业，目不暇给，孝惠享国有浅，高后女主摄位，而海内宴如，亡狂狡之犹，卒折诸吕之难，成太宗之业者，亦赖之于诸侯也”。
但是，刘邦所分封的诸侯，其封地“大者跨州兼郡，连城数十”，而且拥有“自置吏，得赋敛”，“断狱治政” 等行政权和财政权，，俨然如一个个独立王国。因此，新的矛盾又出现了。随着时间的推移，郡国并行制所隐藏的中央和地方诸侯的矛盾越来越突出，到了文帝时期，一些具有地理、经济优势的诸侯逐渐滋生政治野心，与中央相抗衡，甚至觊觎帝位。这样，汉初郡国并行制和西周分封制一样，其固有的不利于中央集权的内在因素又成为君主中央集权的主要障碍。在这种情况下，如何调整好中央与地方的关系，建立一个统一而又稳定的西汉政权，就成为朝野有识之士日益关注和亟待解决的问题。
贾谊是其中最为著名的代表人物之一。他以卓越的政治才华，敏锐的政治眼光，从当时时局出发，阐述了加强对诸侯王全面控制的理论方法、制度措施。其主要表现为：
一、贾谊清楚的意识到汉兴以来所分封的诸侯王的势力已发展到危及中央政权的严重地步，认为当时的形势就好像人们睡在即燃的积薪之上，迟早要酿成重大的政治危机。他根据一件件已发生的诸侯王离心力渐强最终走上叛乱的事实，得出：诸侯王强者先反，弱者后反，力小者不反的结论。“窃迹前事，大抵强者先反。淮阴王楚最强，则最先反；韩王信倚胡，则又反；贯高因赵赏，则又反；陈郗兵精强，则又反；彭越用梁，则又反；黥布用淮南，则又反。卢绾最弱，最后反。长河乃才二万五千户耳，功少而最完，势疏而最忠……非独性异人也，其形势然也”。指出诸侯王之所以有如此差异。并非是他们在本性上有什么不同。而是势使之然。因此诸侯王反叛的根本的原因不在于他们个人的主观善恶。而在于其有着与中央政权相抗衡的实力。
“诸侯势足以专制。力足以行逆。虽令冠处女。勿谓无敢；势不足以专制。力不足以行逆。虽生夏育。有仇雠之怨。犹之无伤也”。基于这一认识，贾谊认为要处理好中央与地方诸侯的关系，防止诸侯王反叛以保证中央政权能有效地统治全国，就必须从改革封邦建国这个制度下手，以削弱诸侯王的总体实力为突破口，于是他提出了 “众建诸侯而少其力”的著名策略，并且具体化为“割地”方案，这是从根本上削弱诸侯王势力的有效措施。“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力，力少则易使以义，国小则亡邪心”，主张对诸侯采取化大为小的办法，逐步削弱王国的地盘，铲除其为乱的实力。
这是一种很高明的策略，明朝王夫之称之为“阳予阴夺之术”。根据诸侯国小而力弱，力弱则易制这一实力原则，贾谊进而建议把齐、楚、赵等诸侯强国封地各分为若干小国，令其“子孙皆以次各受祖之分地，地尽而止”。这样，从表面上看，所封的诸侯国数量更多了，而实质上每一个王国的总体实力却相对减弱。封国小了，势力弱了，也就容易控制。贾谊的“众建诸侯而少其力” 思想策略，对于解决西汉前期中央与地方诸侯王之间矛盾，产生至为重大的影响。如贾谊死后不久，汉文帝部分采纳其言，将齐分为六国，分淮南国为三国，对削弱王国势力起到一定实际的作用。
其后汉景帝采纳晁错“削藩策”，借平定七国之乱之良机，继续削弱诸侯封地；汉武帝颁布 “推恩令”，规定诸侯王除由嫡长子继承王位外，“以私恩自裂地，分其子弟”为列侯，进一步削减诸侯的封地，使之丧失为乱的根源。这种做法实际上是贾谊这一思想策略及其实践的继续。“众建诸侯而少其力” 的思想策略，也给后世统治者建立强干弱枝的行政建制，解决中央与地方之间的行政隶属关系，提供有益的政治经验。
二、贾谊认真的总结汉兴以来郡国并行制导致诸侯王势力壮大走向叛乱的历史教训，并通过一件件严酷的事实，引导人们从本质上认识到诸侯王不论亲疏、同姓异姓都是中央集权的危险。汉高祖刘邦出于笼络人心和维护统治的考虑，对异姓王封以膏腴之地，“多者百余城，少者三、四十县”，可谓宽厚优礼，但其后十余年间，“反者九起，几无天下者五六”。而关系亲近的同姓王，他们“虽为人臣，实皆有布衣昆弟之心，虑无不宰制而天子自为者”，并且屡有觊觎皇位的举动。
这血的教训说明中央政权与地方诸侯的矛盾是无法调和的，“故疏者必危，亲者必乱”。基于这种认识，贾谊认为“仁义恩泽”已不能有效地制服诸侯王，必须借助 “权势法制” 即运用国家的政权和法律力量来对付诸侯王，才能使之“奉法畏令，听从必顺”。他更以解牛之刀器为喻说明权势法制的重要性：“仁义恩泽，人主之芒刃也；权势法制，人主之斤斧也。今诸侯王皆众髋髀也，释斤斧之用，而欲婴以芒刃，臣以为不缺则折”。这种比喻并不新鲜，但对于治理天下的指导思想和操作要领，贾谊较之前人有了更深的认识。贾谊还尖锐批评西汉政府对地方诸侯过分宽容的政策,甚至直言不讳地说文帝是在 “故成六国之祸”。所以清人翟蔼说贾生“以权势法制进,而帝尚贵柔”,斯为确论。
三、贾谊看到了当时诸侯王僭拟的危害性,指出诸侯王极力追求在名号、服饰、宫室、车舆等方面与帝王等齐,达到“乃埒至尊” 程度,显然不足以凸显君主的威仪,也不利于维护以君主为中心的封建等级制度,因而他大声疾呼 “夫本末舛逆,首尾横决,国制抢攘,非有纪也,胡可谓治”。进而指出“君臣相冒,上下无辨,此生于无制度也”,把这种状况与没有制度建立联系起来考虑,基于这种认识他认为有必要进行制度的重建。
于是,贾谊提出“定经制,令君君臣臣,上下有差；父子六亲,各得其宜；奸人无所冀幸,群众信上而不疑惑”建议,企图建立一套上至君主、下至臣下庶人的上下尊卑分明、层层服从的封建等级制度,并通过这一制度来规范人们的行为和准则,建立起稳定的政治秩序,以限制和消除有害这种政治秩序的因素,使君主的中央集权得以肯定和保障。所以唐代皮日休说：“余尝读贾谊《新书》,见其经济之大道大矣哉！真命世王佐之才也。自汉氏革赢,高祖得于矢石,不暇延儒人,及为天子,制缺度弛,礼崩乐坏。是时独有叔孙生能定朝仪,其制未悉,唯生草其书,欲以制屈诸侯,调革舆服,……”贾谊这种以制度治国的思考和建言,为后人所继承,成为中国封建社会政治思想的主要特点之一。
从“定经制”出发，贾谊建议在“等级、势力、衣服、号令”等方面“别贵贱，明尊卑”，明确君臣之间的界限，禁防一切有损于以君主为标志的最高权威和淆乱封建等级秩序僭拟，以显示出君主至高无上的权力和地位。为此贾谊要求：首先要严格君臣之间的等级尊卑，突出君主在社会等级中的重要地位。他以台阶为喻：认为 “天子如堂，群臣如陛，众庶如地”，台阶有级，才显出人主之尊的地位。他推崇古代的圣王制，“古者圣王制为列等，内有公、卿、大夫、士，外有公、侯、伯、子、男。然后有官师、小吏，施及庶人。等级分明，而天子加焉，故其尊不可及也”，认为只有君臣等级分明，才能衬托出天子至高无上的尊严。
贾谊还指出严格的等级，不但要以制度固定下来，还要以法令刑罚加以保证。“等级既设，各处其检，人循其度。擅退则让，上僭则诛”。其次要严格君臣之间的权限和权力，强调君主至高无上的权力。贾谊认为“人主者，天下安、社稷固否耳”，君主是国家、社会稳定的特殊人物，因此强调“陛下制天下之命”，“天下之制在陛下”，指出“今大诸侯、多其力”是错误的，要求取消诸侯王制令制仪的权力和收回诸侯的铸币权。贾谊还强调君主应当掌握驾驭群臣的统治术，学会“审权势之宜”，和 “因势而立仪，度务而制事” 的统治技巧，以 “令海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不制从，诸侯之君不敢有异心，幅凌并进而归命天子，虽在细民知其安”。最后要严格君臣之间的服章、车舆等差别，以显示君主的威仪。
贾谊对当时诸侯王在服章、车舆、名号等方面竟然使用朝廷之仪，和皇帝没有明显区别的现象十分不满，认为这是 “不敬”、“无等”、“冒其上” 等非礼的表现，既不利于君主实行有序的统治，也不足以凸显君主的尊威，要求“使车舆有度，衣服器械各有制数”。以上这些要求，得到后来统治者的重视和采纳。
贾谊主张要求打击、限制和约束诸侯王的势力，要求杜绝诸侯王 “乃埒至尊” 的现象，但他并不完全反对和否定分封制。他认为秦二世若能实行包括“裂地分民，以封功臣之后，建国立君，以礼天下” 在内的一系列措施，就可以使 “天下息矣”。在汉初诸侯王问题的政论中，贾谊也始终没有超出“众建诸侯而少其力” 的范围，在“等级、势力、衣服、号令” 等方面也只要求诸侯王与皇帝保持在严格的君臣之礼的范围之内。
综上所述，分封制与郡县制的运作，各有利弊得失。汉初郡国并行制是在总结分封与郡县运作的经验教训后而出现的一种体制，这种体制对西汉初期国家稳定起过一定作用，但也给西汉政权的长期稳定带来不良的影响。生当“文景之治” 初期的贾谊，以其卓越的政治才华和敏锐的政治眼光，洞察出一片歌舞升平、歌功颂德景象之后隐藏着的诸侯王严重威胁君主中央集权的政治危机，提出了打击、限制、约束诸侯王的势力，和消除诸侯王僭拟现象的主张，为西汉及其后代的封建王朝制定政策和措施提供了有益的借鉴。
