——浙江从田间到餐桌的食品安全风险治理实践
作者：江南大学食品安全风险治理研究院与商学院联合课题组（课题组成员：吴林海、吕煜昕、车前进、牛亮云、浦徐进、尹世久国家社科基金重点项目〔19AGL021〕研究成果）
编者按：
民以食为天，食以安为先。食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，关乎人民日益增长的对美好生活的向往。党的十八大以来，**高度重视食品安全问题，多次作出重要指示批示，强调食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。近年来，浙江省委省政府全面贯彻落实党中央的决策部署，深入实施食品安全战略，取得了一系列新成效，打造了鲜活的浙江样本。前不久，江南大学食品安全风险治理研究院与商学院联合课题组就浙江保障老百姓“舌尖上”安全的创新性实践进行了深入调研。
走进杭州市和平购物城世纪联华超市，只需用手机扫一扫二维码，摆在货架上的一块肉、一条鱼、一棵菜都能追溯它的“前世今生”，涵盖产地、出产日期、检测结果等信息，让老百姓感受到“看得见的放心”。近年来，由创建“平安浙江”催生出的民生红利，逐步融入浙江百姓的一日三餐。
一饭膏粱，维系万家；柴米油盐，关乎大局。党的十八大以来，为保障老百姓“舌尖上的安全”，浙江各级党委政府深入贯彻**关于食品安全的一系列重要指示与党中央的决策部署，从浙江的实际出发，脚踏实地持续推进“从田间到餐桌”的食品安全风险全程治理。近年来，浙江全省大宗消费食品、节令性食品、婴幼儿配方食品、餐饮食品等百姓最常用的食品种类合格率均在97%以上；群众食品安全满意度由2014年的64.43%大幅提高至2019年的83.23%，向全省百姓交出了一份令人满意的“食品安全”答卷。
1、以“双安双创”全域覆盖保障食品安全
潺潺流水，参天榕树，漫步在瑞安曹村镇天井垟的道路上，眼前的风景如画卷般徐徐展开：古朴的凉亭，蜿蜒的九曲桥，河面倒映着树木，垂钓者悠然自得，这里是浙江全省连片面积最大的粮食生产功能区。2018年9月，瑞安以全省第一的成绩通过浙江省食品安全市验收，同年11月又通过国家农产品质量安全县验收。2019年10月，近万斤来自瑞安的48个品类蔬菜搭乘“雪龙2”号极地考察船，登上南极餐桌。如今，“食在瑞安”已成为这座江南水乡的新名片，也成为浙江创建国家食品安全示范城市、国家农产品质量安全示范市（简称“双安双创”）的建设缩影。
诸暨市市场监督管理局工作人员将食品检查结果上传至掌上执法系统，并在企业信用信息平台进行公示。郭斌摄/光明图片
将食品安全纳入“平安浙江”布局之中，保障了全省食品安全党政主体责任的全面落实。早在2015年，浙江的一些基层党委、政府就开始先行探索食品安全党政同责、“一岗双责”的机制建设。在总结经验的基础上，2017年12月浙江省出台了《食品安全党政同责实施办法》，在全国较早地落实了食品安全党政同责。此外，浙江还出台食品安全工作评议考核、行政责任追究、行政责任约谈等办法，省政府每年与各市政府签订目标管理责任书，严格考核，并将考核结果纳入党政领导班子和领导干部的实绩考核评价体系。
浙江以“平安浙江”为统领，在全域高标准开展省级“双安双创”，成为全国较少实现“双安双创”全覆盖的省份。目前，浙江所有的设区市、90个县全部启动“双安双创”，杭州、宁波、绍兴被列入国家食品安全示范城市创建试点，51个县（市、区）获得省级食品安全县称号，2个设区市、9个县（市、区）完成国家级农产品质量安全县创建，71个县（市、区）完成省级农产品质量安全县创建。
通过全域推进“双安双创”，浙江的食品安全治理水平得到整体提升。仅在2018年，浙*建成放心消费示范餐饮单位3329家、“阳光厨房”9115家、农村家宴放心厨房1603家、名特优食品作坊621家、放心农贸市场355家，“双安双创”工作实实在在地走在了全国的前列。
2、系统治理食品安全风险
在杭州市萧山区戴村镇南三村，成片的晚稻绿油油，让人赏心悦目。水稻田周边的一圈“花边”更引人注目，这是当地农户种的百日菊、芝麻、大豆等植物，它们能引诱害虫停留、产卵，从而减少对农田中水稻的损害。
南三村的稻田是浙江绿色防控示范区的一部分。近年来，浙江积极打造绿色防控示范区，重点在水稻、蔬菜、茶树等8类农作物上推广病虫绿色防控技术，示范区农作物整体用药次数从2007年的8次下降到2019年的2.8次，减少近2倍；用药次数比普通农田平均减少22.41%，用药量下降78.7%；每亩防治成本节约49.41元，降幅近33%。
15年来，浙江全省坚定践行“绿水青山就是金山银山”理念，全面推进绿色农业发展，探索食品安全风险源头治理的新路径。在打造绿色防控示范区的同时，浙江还大力推广商品有机肥，2011-2017年累计推广商品有机肥494万吨，应用面积2470万亩，连续7年实现化肥、化学农药使用量“双下降”，提前7年完成农业农村部提出的化肥农药使用总量零增长的目标。
全面推行农药化肥减量控害是浙江系统治理食品安全风险的一个缩影。早在2005年，浙江省监管部门就把肉制品、乳制品、食品添加剂、婴幼儿食品等7类食品列入高风险，把饮料、禽蛋、蜂产品等15类食品和纸制品等9类食品用产品，加工或保藏的蔬菜、水果、坚果等4类食品和金属罐容器等3类食品用产品分别列为中风险、低风险，在全国首创食品安全风险的分级管理，探索从危机应对向问题治理、从事后处置到预防治理、从被动治理向主动治理、从传统治理到现代治理的系统治理。
长兴县雉城街道一家餐饮店内，县市场监管局执法人员正在对其厨房进行安全检查。谭云俸摄/光明图片
2015年起，浙江全面实施农产品、“三小一市场”、进口食品、食用林产品、初级水产品、集中消毒餐饮具和食品相关产品等质量安全“六大提升工程”，全面开启了“从田间到餐桌”全程“产”“管”有机融合的新实践。2014—2018年间，浙江全省食品安全监督抽检种类范围持续扩大、抽检批次不断增加，合格率始终保持在96%以上，2019年浙江全省食用油、调味品、乳制品、婴幼儿配方食品、粮食加工品、肉制品、饮料、茶叶等大众化食品的合格率均超过98%。
3、多管齐下治理“三小”食品安全风险
杭州市滨江区高教园区明德路在几年前是“三小”食品的聚集地，环境“脏乱差”，被当地人称作“垃圾街”。如今，这里早已变成当地有名的美食一条街。改变的不只是明德路，杭州市江干区蚕桑三区的“黑外卖”街变成了示范街，上城区思鑫坊混乱街区成为老杭州印象街区，一条条街区的华丽转身，其背后正是浙江“三小”专项整治的成果。
“三小”指的是与每个老百姓生活息息相关的“小作坊、小摊贩、小餐饮”，由于生产技术与管理手段落后，面广量大的“三小”食品一直是食品安全问题的多发地带。如何治理“三小”食品安全风险也是全国各地始终面临的一大难题。在总结经验教训的基础上，浙江坚持疏堵并举的原则，努力处理好整治与创业、整治与便民、整治与发展的关系，实现了“三小”食品安全水平的新提升，为各地进一步探索“三小”食品安全风险的治理模式先行先试。
明确新规范，引导转型升级。2017年，浙江启用全省统一的小微食品生产经营登记管理系统，完成了9216家食品小作坊建档登记工作。针对环境卫生、设备清洁、原料来源、加工制作、销售管理等全程监管难点，明确“三小”食品100%登记、动态监管的要求，实施“三小”食品登记管理、经营许可、主体认定条件、通用卫生规范、禁止生产的食品目录等一系列规范标准和办法，引导“三小”食品走规范化、高质量、名特优的发展路子。对不符合规范要求、安全隐患严重的“三小”食品，则实施关停并转。近年来，全省累计关停并转了“三小”食品7000余家。
集聚新发展，建设区域品牌。根据传统特色食品不同品种、不同业态、不同经营主体和经营方式，浙江省实施“区域集中、精品示范、旅游展示、协会推动、龙头带动”模式，按照统一厂区、统一采购、统一排污、统一管理的要求，集中打造了16个小微食品加工园区，推动一批“三小”食品入园集聚集约发展。借助这一平台，推动行业协会制定联盟标准，让龙头企业带动区域品牌建设。松阳农村的豆腐工坊、红糖工坊、米酒工坊各具特色，串点成线，不仅较好地保障了“三小”食品安全，还传承了地方特色饮食文化，打造了乡村文化旅游的新生态系统，促进了就业。
4、完善治理体系与提升治理能力
2019年9月，浙江省食品安全风险管理平台上线试运行，打开手机即可在线查看身边餐馆的食品质量安全情况；扫描食品包装条形码，就可直接查看食品安全检验结果；学校、幼儿园等重点保障单位周边700米范围内的食品抽检信息也将实时显示。通过一块大屏幕，人们可以清晰地看到食品抽检类别、检测结果等信息。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动食品安全风险治理能力的提升，浙江一直在探索。
为完善食品安全风险治理体系，2013年，浙江先行先试、大胆创新，在省级层面设立食品药品监督管理局，鼓励地市级层面自主设置机构，在县级层面则整合了多部门职能，组建市场监督管理局。这一被业界称为“倒金字塔型”的浙江改革模式，解决了基层食品监管力量不足的问题。2019年，浙江完成了新一轮监管体制改革，基本形成了相对集中、上下贯通、统一有序的大市场制的治理体系，并在全国率先出台了《基层食安办规范化建设指导意见》，有效推动了食品安全风险治理关口前移、重心下移。例如，瑞安市把食品安全内容纳入“综治一张网”，整合镇街食安办、农产品质量安全工作站和市场监管所资源，并通过政府购买服务方式组建了协管员队伍，合力治理食品安全风险。
浙江省还以“互联网 ”为核心，在全国率先实践了“机器换人、机器助人”的食品安全监管新机制。目前，省级层面已建立省市县互联互通的农产品质量安全追溯平台和由“1个中心7大平台”组成的食品药品智慧监管平台。各地监管部门坚持问题导向，因地制宜推出各种智慧化监管手段，提高监管效率，实现精准治理。台州市建成覆盖全市51.1万家市场主体的档案，对市场主体数据、检测数据、12315举报投诉等海量业务数据进行聚类分析，自动形成“红橙黄绿”四色动态风险评级。该系统能自动采集全国各大官方网站发布的食品监督抽检信息公告数据，对不合格批号或批次进行自动比对、深度分析整理，为靶向性抽检提供依据，让监督抽检更加精准。
杭州全市约有1810名食品安全监管人员，人均监管约70家食品企业，任务十分繁重。近年来，杭州市通过实施“食品安全监管云平台”基本实现了食品生产经营主体巡查全域的电子化、监控的实时化、监管执法的精细化、应急处置的智能化，基层监管机构对“三小”食品的日常监管正在由“人海战术”向“智慧战术”转变，开启了“互联网 监管”“三小”食品的新途径。
5、保障老百姓“舌尖上安全”的“浙江启示”
从“平安浙江”建设到“双安双创”、系统治理食品安全问题、多管齐下治理“三小”食品安全风险，再到完善治理体系与提升治理能力，浙江不断拉高标杆，构筑起可靠的食品安全“防火墙”，为推进治理体系和治理能力现代化提供了丰富的实践经验。
社会共治：保障老百姓“舌尖上安全”的运行机制。食品安全一头牵着民心，一头关乎产业。基于对风险治理规律性的深刻把握，浙江省政府2016年10月颁布《关于加强食品安全社会共治的指导意见》，发挥民营经济发达、民间社会力量强大、参与机制形式多样的独特优势，努力健全社会共治机制，为保障老百姓“舌尖上的安全”提供了重要的机制保障。宁波市定塘镇通过“一中心四平台”搭建食安“网格”，充分利用热心社会监督员、政府部门专业人士等不同社会人群的力量，向食品安全“要”问题、“说”问题、“集”问题、“解”问题。在全国多地食品安全责任保险“叫好不叫座”、投保率偏低的情况下，浙江“逆势而上”，取得了食品安全责任险试点推广的突出成效。宁波市对农村集体聚餐、幼儿园食堂和建筑工地食堂等九大重点领域，由政府出资购买食品安全责任险，实现了各县（市、区）公益保险100%覆盖，为食品安全锁上“安全阀”。食品安全责任保险已成为浙江食品安全风险社会共治的重要工具。
问题导向：保障老百姓“舌尖上安全”的治理重点。在经济全球化、跨境电商发展迅速的情况下，食品安全风险日益复杂。为此，浙江坚持问题导向，基于主要风险来源、类型、危害与影响因素，率先在全国推行分级治理，既着力解决最关键的现实风险，又着眼于防范未来可能出现的新型风险。2016年8月以来，诸暨市实施“千万学生饮食放心工程”，投入3000万元用于143家A级学校食堂升级改造，在全国创新实施“智慧厨房”，5家学校引进“炒菜机器”代替人工操作，探索形成校园周边食品安全“一校四员”综合治理模式，这一经验在全国推广。与此同时，浙江高度重视网络食品、海外代购等新业态与新技术可能带来的新型食品安全风险。2017年，浙江在全省开展网络订餐食品安全“净网行动”专项整治，探索实施“以网管网”新手段，是全国较早关注网络食品安全风险的省份之一。同时，2015年4月制定《进口食品市场整治规范工程实施方案》，在进口食品安全风险治理中走在前列。
科学治理：保障老百姓“舌尖上安全”的基本方法。近年来，浙江通过推行“智慧监管”，整合基层食品安全检测资源，为“舌尖上的安全”夯实了基础。2014年，浙江在全国首先实施了县级食品检验检测资源整合工作，把分散在11个地市、38个市辖区、62个县（市）的食品检验检测资源整合起来，解决基层检测资源“低、小、散、弱、乱”的问题。目前，浙江全省县级食品检验检测机构全部完成了实质性整合，实现了人财物的统一管理、仪器设备的统一配备、检验检测计划的统一制订、业务经费的统一拨付、检验检测结果的统一运用。
《光明日报》（ 2020年04月10日07版）
