“基本农田三问”之二：种草种树不种粮，基本农田为他用
文｜半月谈记者何伟冯大鹏侯文坤林超邵琨
流转基本农田发展草坪、果树、茶树等高附加值产业，一些地方“明不说、暗鼓励”； 扶贫项目、绿化任务占用基本农田，上级要求需要贯彻……部分基本农田保主粮的功能正在失灵。
种一年草“扒4遍皮”
沿海某农业大市，道路两旁不少平阳田种着草坪。当地绿化办主任告诉半月谈记者，这些基本农田原来都种着水稻或玉米，草坪从5年前的几百亩发展到现在的近万亩。
然而，草坪使用的化肥农药远超一般口粮田。而且，草坪1年要收获4次，收获时需要将表层土一起收走，一年相当于把农田“扒了4遍皮”。当地农业农村局副局长说，种植草坪多是农民的自愿选择，毕竟一亩一年能赚四五千元。
种草之外，有的青睐种树。南方某县以水果闻名，果树种植渐渐下山，侵入基本农田范围。“农民种地追求效益最大化，现在山地开发完了，就到田里去种了。”该县农业农村局相关负责人说，木本果树根系较深，对深层的土壤隔水层会造成一定破坏，属于法律明确禁止种植的品种。
东部一名曾分管农业的副县长对半月谈记者说，过去在基本农田发展林果业以农户自发行为居多，随着土地流转被群众广泛接受，这一现象近年来呈现快速增长趋势。
处于山区丘陵地带的山垅田，种粮效益低，改种茶叶等经济作物更为普遍。半月谈记者走进南方山区一个产茶名村，看到不少山垅田一半长满荒草，一半种着茶叶。一王姓村民说，他曾经有10多亩山垅田，都是基本农田，近4年来陆续改种茶叶，收益比种水稻强。
该村村委会主任说，近5年来当地有近1000亩的稻田改种茶叶，约占全村耕地面积的1/3。“种水稻的田要积水，种茶的田要排水。之前的稻田使用了化肥，土地有点板结，稻田改茶园就得用勾机挖，经常把地下的石头都勾起来了，造成田块漏水渗水。再改回稻田，成本就太大了。”
当农田种茶已成为一些山区的“主流”做法，部分村民只好被动种茶。某山村村支书家有4亩地，曾坚持种粮，但周边田块都陆续种茶了，村民指责他种水稻会影响种茶，最后他只得改种茶。“如果只是山排田、山垅田改种茶就算了，但是好多平阳田也改种茶叶，十分可惜。”该村支书说。
搞扶贫、为绿化，基本农田占为他用
当前，各地正在大力推进脱贫攻坚、乡村振兴。但由于近年来种粮比较效益下降，一些农村搞发展的抓手不再是粮食种植，而往往选择经济作物种植和特色经营。
西部某贫困县将金桔作为脱贫主导产业，到2019年金桔种植面积达16.7万亩。该县农业农村局一名干部直言不讳，种植金桔占用了一部分原来种植水稻的水田。比如，在当地的一个现代农业示范区，某老板承包上千亩地种植金桔，许多地都是基本农田。
这名干部说：“原本是想开发旱地种金桔，但投资明显大于水田。县一级政府下达金桔种植任务而财政资金补贴有限，乡镇一级也缺少资金配套，于是对农业公司或合作社利用水田种金桔睁一只眼闭一只眼。”
南方某县自然资源局一位工作人员反映，有的偏远山村贫困户为了发展产业脱贫，把基本农田周边土堆高，做了鱼塘养鱼。按照有关法规，这是不被允许的。
为造绿化景观，基本农田也常常挪作他用。2019年数月间，豫北某县以廊道绿化名义，在长城大道南侧农田上挖出1公里左右长度的方形深坑。半月谈记者现场看到，一些农田机井、排灌沟渠被人造微景观包围，与一旁的农田分隔，排灌沟渠支离破碎。据当地国土部门编制的“永久基本农田保护图”显示，廊道绿化带下就是基本农田。
半月谈记者驱车沿郑民高速行驶，在豫东某县随机采访时发现，一片千余亩的农田中大量的树木半死不活，树林间杂草丛生。一宋姓村民告诉半月谈记者，小麦还发青的时候，他家6亩地就被推掉，“都是种小麦、大蒜的好地，我不同意租赁也没办法，领导说是要种树”。
这片土地被政府以1000元一亩的价格租赁，约定租赁期限十年。多名村民向半月谈记者展示了政府颁发的《农村土地承包经营权证》，显示该土地性质为基本农田。
北方某平原县自然资源局负责人坦言，尽管国家出台“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”等基本农田“五个不准”的刚性条款，但因当前地方忙于脱贫攻坚、农村农业结构调整、国土绿化等任务，基本农田被占为他用的情况屡禁不止。
加大政策精准引导，实施精准补贴制度
基本农田占为他用，在部分地区初显后果。西南某地级市因农田改种水果，2019年粮食种植面积为4121万亩，比上年减少82万亩。
某产粮大村村委会主任说：“现在从镇里到村里，大会小会都在强调要保住口粮田。但现实中，动员农民保住基本农田很难。有一次乡镇大会上，我提出‘产粮区农民要保住自己的口粮田’，当场就有村民说我的思想太落后。”
一名乡镇三农服务中心农技站负责人说：“应确保一些好地不要种果树、茶树等经济作物，一些边角地等可适当允许种。但现在没有人或部门来处理这件事。”
多名基层干部呼吁，尽快出台政策，对不改变土地耕作层、不影响耕种的一年生经济作物调整行为，予以准许；对改变土地耕作层，影响耕种的行为，视为非种植行为，不予补贴，对违法行为进行制止。
基层干部建议，尽快实行精准的农业补贴，对未实行耕种的土地承包者可考虑不再补贴。同时，加大地力保护补贴，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织、新型经营主体和农户给予奖补，改善流转土地中的水、路等条件。
此外，专家还建议，对公路等线性工程项目按指标进行规划，预留好占用面积指标，项目落地时，核减区域面积指标，再根据实际情况上图。按照基本农田调整补划要求，并结合第三次全国国土调查，对划定不实的情形进行调整补划，对乱占乱用基本农田的坚决制止。（原文刊于《半月谈》2020年第3期）
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