经营城市，又称城市经营，英文是“Urban management”或“City management”。经营城市的理念始于20世纪70年代的日本。前神户市市长宫崎辰雄在其著作《我的履历书——神户的城市经营》中，将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以巩固城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应对抗，维护公共利益。因城市经营通过市场化运作的方式，能以有限的、更少的财政资本投入，获得更好的基础设施和公共服务，营造更好的人居环境，迅速提高城市综合竞争力，引起了世界各国日益广泛的关注和日趋深入的讨论。
前神户市市长宫崎辰雄著作《我的履历书——神户的城市经营》
1998年，英国学者罗纳德·麦吉尔（Ronald McGill）提出了城市经营比较明确的概念。他认为，城市经营的基本含义应该建立在两个简单的但又是基础的目标之上。首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。
20世纪90年代初，随着我国市场经济的不断发展和城市化的快速推进，江苏苏州、山东青岛等城市率先尝试经营城市，并取得了积极成效。
2000年，中央文献出版社出版了曾任深圳市市长的厉有为主编的《经营城市：中国市长论坛》，文章来自全国部分市（区、县）委、政府主要领导和致力于城市发展研究的专家、学者，阐述了“经营城市”的理念。2001年中国市长协会第三次代表大会上，与会的600多位中国市长们普遍认为，如何经营和管理传统意义上的城市甚为紧迫。2008年，时任厦门市常务副市长的丁国炎出版《城市经营——实践与思考》一书，主张用“经营城市”的观点来领导、管理、发展城市，顺应市场经济规律，加快城市发展方式转变。
02 经营城市，究竟经营什么？对于经营城市，近年来比较普遍的解释是：以城市发展、社会进步、人民物质文化生活水平的提高为目标，政府运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的各种要素等进行集聚、*和营运，将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城市价值，实现城市有形和无形资产的保值增值。简单地说，经营城市，就是城市政府对城市的运营、发展进行管理，为社会提供公共物品和服务的统称。
城市经营并非独立于城市规划、建设和管理之外单独运作的一种手段和程序。本质上，它是一种观念和做法，渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即: 以经营的观念规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。
城市经营理念，是对计划管理体系的颠覆性思维。在经营城市的理念下，可以使有形资产得到合理利用，无形资产得到充分发掘，促进城市社会、经济、环境的可持续发展，改变政府对城市设施“只建设 不经营”“只投入不收益”的状况。
经营城市没有统一的模式。我国的城市经营实践基本可分为两类：一类以筹措城建资金为目的，另一类以提升城市功能、提高城市竞争力、实现城市可持续发展为目的。前一种也就是“搞钱”，把城市中可经营的资源进行整合，吸引各类社会资本参与投资、建设和运营，这也是近年来很多城市的管理者积极去做的事。
城市经营有两个重要领域：
一是城市空间和城市功能载体。每座城市都是在一定范围的空间中生存发展，城市功能载体就是在城市中具有某种使用价值的人力作用资产——道路、桥梁等，它们既被用来满足城市生产与生活的物质需要和精神需求，也是城市经营的资本。
二是城市无形资产。城市资产按其形态分为有形资产与无形资产。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产，如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权、特色文化等。
03 国内外经营城市的案例神户：发展新兴产业增强城市活力
神户市位于日本西部，是大阪都市圈的重要城市，著名国际贸易港口城市。太平洋战争末期，神户受到多次空袭，市区、工业和港湾设施大半被破坏、烧毁，城市破坏严重。
战后的经济高速增长时期，神户市推出“上山下海”系列措施，除了在临海区域建设人工岛，开发住宅小区、工业园区，扩充和完善城市基础设施之外，还大力发展新兴产业，兴办更多公共事业，增强城市活力。比如，发展时装产业和珍珠产业。日本最大的珍珠企业“田崎真珠”落户神户，同时出现了许多生产时装的大企业。神户市还成立了时装工程研究所，并以该所为中心，加强同美国和法国的联系，把神户市发展成为世界第一流时装产业基地。大力发展计算机和电子仪器产业，还将神户市外国语大学、神户艺术工程大学等大学迁到新兴的工业园区，以尖端技术为中心将大学与企业密切地结合起来，形成新的城市知识文化中心。
神户还通过举办各种国际性大型会议，提升城市的国际地位和影响力。该市兴建了各种国际交流会馆和国际展览馆，以及大型宾馆、会场和各种服务设施，每年都有许多国际会议在这里召开。1981年，神户举办了有35个国家参加的人工岛国际博览会。1985年国际学生奥林匹克大会有100多个国家参加。神户国际宝饰展已成为全球最高质量的珠宝展览会，2024年将举办第28届。
神户国际宝饰展现场 图源：神户国际宝饰展官网
杭州：巧妙城市规划提升土地价值
经营城市首先要经营规划，抓住规划，就抓住了城市发展建设的“牛鼻子”。
1993年设立的杭州经济技术开发区，所在区域下沙板块（现属钱塘区）距杭州市区核心区武林广场及西湖有20余公里。在没有地铁和高架的年代，杭州市政府为何选择一个距离市区这么远的地方作为新城大规模开发？从城市经营的角度来看，其背后的逻辑是：先花时间和重金把城市外围的下沙发展好，让那里的广大农村和农田城市化，等到发展到一定阶段的时候，配套起来了，人口集聚了，原本房产商并没有多大兴趣的地价便逐步走高。经历十余年的发展后，下沙建立了一个个城市化小区、商场，杭州便到了重点发展市区和下沙中间地带的时候了，此时杭州“城东新城”“城市东扩”“决战东部”等规划和口号横空出世。
下沙大学城夜地标 图源：杭州市钱塘区政府官网
十多年前，随着城市化的推进，高校占用的市区核心区土地资源日益成为稀缺资源。在这种情况下，杭州开始了轰轰烈烈的搬迁高校运动。下沙、滨江成为搬迁高校的目的地。政府在下沙和滨江区域划拨一些土地给高校使用，同时将市区核心区的老校区土地重新规划，重新拍地，一迁一卖之间获得了巨额的拍地收益。
国内其他许多城市的城市建设和规划往往采取点-线-面的先后顺序，而杭州基本上是跨越点和线，直接跳跃到面，采取整体拆迁、整体规划、整体建设的方式。这样做可以做到规划和建设的同步性和科学性，而从城市经营的角度来看，拆迁难度较小，补偿成本更低，也会产生更多的土地出让收入。
淄博：紧抓文旅红利优化营商环境
2013年初，山东淄博烧烤刷爆各大社交平台，大量来吃烧烤的游客带来了旅游消费的增长，带动了当地酒店、餐饮、交通等服务业的发展。淄博烧烤走红的背后，与当地政府部门不断优化营商环境、为商家提供优质便捷服务，从吃住行游购等方面给消费者营造了诚信、便捷、舒心的环境密不可分。
在淄博烧烤刚刚走红之时，当地市场监管部门就对辖区烧烤店开展专项检查，推出食品快检进“烧烤网红店”活动，督促烧烤门店诚信经营、明码标价。另一方面，政府也努力为商家提供便捷优质的服务。行政审批服务部门将本市烧烤行业链条上的多个政务服务事项集成为企业群众视角的“一件事”，推行“一件事”一次办专窗受理，证照立等可取。经营者反映，当地的政务服务有了明显改善。
随着淄博烧烤的火爆出圈，到淄博旅游的大学生越来越多。淄博市38处青年驿站全部向青年学生开放，来求职、就业的青年可享受每年3次、每次2晚的免费入住；来实习、游玩、访友的市外高校在校大学生，可享受每年4次、每次5天的半价入住。还为在校大学生办理“淄博大学生卡”电子通证，可享受全市部分收费旅游景区免门票优惠，乘坐市内公交车免费等政策。主动出击营销城市的做法，让淄博在年轻大学生群体中成功“种草”。
淄博的青年驿站 图源：大众日报
值得注意的是，时隔半年多之后，淄博烧烤虽然降温了，但这一场“美食旋风”给当地带来了不少口碑和品牌效应，让淄博获得了文旅产业的红利，也让大家进一步看到了淄博其他的产业领域。
04 对经营城市的争议和反思二三十年来，经营城市的理念已经广为中国的城市管理者所接受，并为不少城市的赶超式、跨越式大发展立下汗马功劳。但对于经营城市，一些有一些不同声音。
中央党校教授、中国城市发展研究会副理事长周天勇曾撰文提出：经营城市这一思路无可非议，其出发点也是好的，但要防止片面强调这一思路而可能产生的一些负面作用。比如，片面强调政府经营城市，与要求建立公共服务和管理型的政府理念相矛盾，会与民争利，甚至会损害于民，会导致城市土地的炒买炒卖，土地收益流失，地价形成泡沫。他认为，城市的竞争力主要来自于城市的企业数量和质量，片面地强调经营城市，可能使一些城市的领导忙于土地经营、修广场、改造街道、整顿交通、铺草种树等等，顾此失彼。
《经济参考报》曾对经营城市发出几个追问。一问：谁是经营主体，也就是谁是经营者？作者认为，严格意义上讲，城市的全体社会成员是城市的主人，政府只是城市的管理者，并不拥有对城市进行经营的权力。二问：经营什么？又能经营多久？在实际经营中，大多数城市经营者，把经营城市的经营内容主要定位为经营城市资源和资产、主要是经营城市土地上，而这些资源和资产，都是一次性不可再生的。三问：经营目的是什么？是以盈利为目的还是造福人民群众为目的？
对于经营城市的主体，清华大学经济管理学院谢文蕙教授认为，城市政府是城市经营的主体，但是通过市场进行资本运营，参与经营者应当是是多元化的，为此，就要有各种投资主体、各类企业和中个组织的参加，以及广大市民的参与。
曾任杭州市副市长、住建部副部长的仇保兴曾提出：经营城市要防止走入几个误区。比如竭泽而鱼式的经营城市，将有限的土地资源全部卖掉；脱离规划式，让珍贵的历史、文化、景观资源都消失；急功近利式，只顾眼前利益，忽视了可持续发展。中国城市和小城镇改革发展中心原首席经济学家李铁更指出，在中国的城市，城市政府官员们理解的“经营城市”与国外有着区别。我们的“经营城市”的重点，这些年大多指以地生财，如何把城市政府征用的土地卖出好的价钱，并且要在短期内实现，形成政绩。我们其实应该多借鉴发达国家“经营城市”的经验，就是最大限度地实现资源的合理利用，促进城市集约节约可持续发展。
对于经营城市的异化，中国科学院大学讲席教授、北京市建筑设计研究院总规划师吴晨提出，以土地金融为核心的城市发展模式已难以为继。他提出，要重视城市经营，实现经营增长，主张搭建起全周期、全业态、全流程的城市运营模式。
资料来源：北京日报、工人日报、财经杂志、特色小镇发展网、普通与平凡说等
